Improvement plan of Public SI and Cloud Procurement system
참여기관 : 레달코리아
공공SI 및 클라우드 발주제도 개선방안 연구
그간 공공 SW사업 발주제도와 관련해 소프트웨어산업진흥법을 수차례 개정 하면서 공정한 경쟁체계를 확립하고 이를 통해 국내 SW산업 발전을 도모하고자 노력하였고, 그 결과로 중견 및 중소 소프트웨어기업들의 공공 SW사업 참여를 확대한 바 있으나 참여기업에 대한 적정대가 보상 문제와 더불어 정보시스템의 저조한 활용률 등은 여전히 미해결 과제로 남아 있음
사업자는 공공 SW사업 수익성 악화의 주된 원인으로 과업 범위 변경을 꼽았으며, 이에 대한 원인으로는 예산 편성 전 사업 범위 기획 수준이 충분히 상세하지 않다는 점과 제안요청서가 불명확해 계약 체결 시 발주자와 사업자 간 구체적인 과업 수행범위가 합의되지 않는 점, 그리고 설계 이후에도 대가 없는 과업 추가 및 변경이 지속적으로 발생하는 점 등이 파악됨
정부는 발주기관이 예산 편성 전 정보화전략계획(ISP)을 수립하도록 의무화하는 한편 산출물 품질제고를 위해 「ISP수립 공통가이드」를 발간하는 등 지난 3년간 노력을 기울여 왔으나, ISP는 사업 수행 범위 구체화에는 한계점이 있으며, 이를 보완하기 위한 정보시스템 마스터플랜(ISMP) 방법론이 제시되었으나 정책적 지원도 없어 널리 확산되지 못하였음
제안요청서의 불분명한 과업 정의로 인해 과업 추가 및 변경이 발생하며, 과업 변경 발생 시 사업 초과 범위를 판단할 만한 구체적 기준에 대한 합의가 사업 진행 과정에서 이루어지지 않음
또한 과업 진행에 있어 추가적인 과업이 발생할 경우 이를 적절히 보상할 수 있는 예산 수급이 사실상 불가능함
IT 관련 정치 및 규제 환경 수준 및 현지 정보 접근성을 바탕으로 미국, 핀란드, 일본을 벤치마크 국가로 선정해 이들의 공공 SW 발주제도를 연구한 결과, 요구사항 상세화, 체계적인 사업관리, 사업자의 초기 참여 활용, 지속성을 가진 전담팀 구성 등의 시사점을 얻을 수 있었음
공공SW발주제도가 SI구축 중심 모델에서 민간 클라우드 이용과 같은 사용 중심 서비스모델로 무게중심을 옮겨간다면, 현재 공공SW시장 참여기업들이 당면한 저수익 구조, SW 개발역량에의 재투자 저해, 개발된 시스템의 저조한 활용률 등을 해결할 수 있다는 점에 착안해 클라우드 솔루션 도입 활성화를 통한 현행 공공 SW 발주제도 개선에 주목함
공공SW사업 분야에서 민간 클라우드 사용은 아직 도입 초기 단계인 만큼 관련 규제 및 가이드라인이 명확히 확립되지 않았으며, 도입활성화를 위한 표준화된 조달체계가 없다는 점도 문제점으로 꼽힘
공공분야에서 민간 클라우드를 사용하는 것과 관련된 법규와 가이드라인은 다양하게 해석될 여지가 있으며 이로 인한 업계의 혼선이 빚어지고 있음
현재 민간 클라우드 도입과 관련된 규제가 포지티브 방식이고, 보안검토 등의 절차적 번거로움 때문에 조속한 확산이 어려움
아직 클라우드 발주에 대한 표준화된 체계는 없으며, 공공분야의 민간 클라우드 도입에 적절한 조달체계 구축 연구용역이 진행 중임
국내 클라우드 서비스의 디지털 마켓플레이스로 클라우드 스토어 씨앗이 도입되었으나, 실제 공공부문에서 사용가능한 서비스는 한정적이고 실제 조달기능이 없다는 제약이 존재함
클라우드 발주와 관련 미국과 영국에 대한 벤치마킹을 진행한 결과 정부가 클라우드에 대한 장기적 목표를 설정하고, 이를 수행하기 위한 실행 계획 수립이 선행되어야 한다는 점을 확인할 수 있었으며, 클라우드 도입을 위해 기타 제도(예: 보안 관련)의 완화와 직접 구축방식과의 경제성 분석 등 심도 있는 연구가 필요하다는 것을 확인함
공공 SW 발주제도 선진화를 달성하기 위해서는, 현행 SI 우선 발주모델을 민간사업자의 상용솔루션 및 서비스 구매가 우선이고 SI 구축·유지보수 사업이 차선인 체제로 전환해야 하며, 이를 통해 발주자는 업무 효율성 및 발주 사업 리스크 관리를 개선하고, 사업자는 저수익 SI사업에서 탈피해 SW 개발 역량에 대한 재투자 강화의 계기를 마련할 수 있음
이러한 목표를 달성하기 위해서는 단기적으로는 발주기관의 사업범위 구체화 및 요구사항 상세화 강화, 중장기적으로는 민간 클라우드 도입 확산을 위한 가이드 개정 및 조달체계 확립, 서비스방식의 SW 발주로의 단계적 전환 등이 필요함
현행 요구사항 상세화 수준을 보다 높이기 위해서, 사업 계획 초기 작업분할 구조 (WBS) 적용, ISMP 적용 확대, 기본설계 이후 과업확정, 진도 관리 및 보고 체계 강화 등 공공 SW사업 全 단계에 걸쳐 상세화 수준을 현재보다 높일 수 있는 제도적 보완 및 수행 기관 여건 개선을 제안함
또한 중장기적으로는 공공부문의 민간 클라우드 이용 확대를 위해 가이드라인의 개정과 클라우드 서비스 모델에 적합한 조달체계의 신속한 확립이 필요하며, 단계적인 클라우드 도입 활성화를 통해 SI 위주에서 서비스방식으로 공공 SW 발주 패러다임을 전환하는 것이 필요함
Summary
Public Software procurement system has been continuously improved through numerous revisions of Software Industry Promotion Act. Key objective of the revisions were to establish a fair playground for small to medium-sized local software companies and to develop overall industry competitiveness. As a result, participation of small and medium-sized local software companies in public software projects has increased. However, there are still unresolved issues, including controversy around unreasonable contract amount paid to the contractors and low usage rate of end product (i.e. software or systems built)
The main cause of decreasing profitability of the software companies participating in public project has been identified as change of project scope, and the causes for scope change are lack of detailed project plan before budget allocation, lack of agreement on concrete project scope and functional requirements in the contracting phase, and continued request for additional work or changes without a corresponding compensation
In the last three years, Korea government has made some progress by having public organizations establish ISP before the budget assignment, while publishing a guide document for ISP project to improve the quality of the plans. However, ISP has limitations in developing detailed functional requirements in its output. ISMP methodology has been suggested to complement this limitation. However, without regulatory support for implementation, ISMP has not yet been accepted as standard practice
Unclear definition of project scope in RFP makes it difficult to determine additions of changes in work scope due to lack of “baseline”
In addition, current budget management and acquisition process in effect leaves a little room to acquire additional budget to compensate the inevitable scope changes in software development projects
Benchmark study has been conducted for US, Finland, and Japan considering their advancement in IT related policy and regulation environment and the information accessibility, and the main implications derived from the study are the importance of establishing detailed specifications, promoting participation of software companies in the early stage, and running a dedicated team to ensure continuity of project management
This research focuses on improvements that cloud solutions can bring to public SW procurement system, based on the fact that such service-oriented models can easily solve the unresolved issues such as software projects with low profitability and insufficient investment to software development capabilities within private software companies. Thus, gradual shift away from current SI-based procurement model to user/service-oriented procurement model is suggested in this research
In the public sector, use of cloud service is still in its early stage; regulations and guidelines regarding government use of cloud service is still in development and there is no clearly defined process to procure cloud service yet
Also, there is no universally upon interpretation of regulations and guidelines that are in place for cloud adoption in public sector, creating possibilities for different interpretations and causing a confusion among industry players
Additionally, current regulations and guidelines are based on positive law theory, which creates additional hurdles for procurement officers who are considering cloud adoption.
At this moment, there is no defined process for the public sector to source cloud services from the market. There is an on-going research to develop procurement process applicable for cloud services in public sector
Korean government has introduced digital marketplace called Ceart to help public sector adopt cloud. However, in reality, only limited number of services enlisted in Ceart store are appropriate for public sector use. Furthermore, the store lacks function to procure the services, limiting its role to service catalogue only
Based on benchmark study on US and UK, a few implications have been identified. First, government should be able to set up long-term objectives on cloud initiatives, and should develop concrete execution plans. Also, indirectly related policies, such as security related regulations, should be examined to allow implementation of cloud system. Finally when a new infrastructure is developed, expected value should be carefully assessed
The key to improve the software procurement system for public sector in a long term is to realize service-oriented procurement model, where public sector considers purchasing of-off—the—shelf solutions and services as first option, while option to procure SI projects are only allowed in necessary situations as a secon resort. This helps the procurement officers’to improve the procurement work efficiency and risk management, while software companies can also benefit from recurring license revenues to focus their capacity on research and development activities
Three initiatives are suggested – refining project scope and improving level of details for functional requirement throughout all the stages of software procurement life cycle (short term initiative), revising the cloud-related guidelines and developing software procurement system suitable for cloud services (mid to long term initiative), and step-wise transition into service-oriented software procurement model (long term initiative)
To improve the level of detail for functional requirements, work breakdown structure (WBS) should be applied early on from the project planning phase and ISMP should be more widely used, while formalizing the project scope agreement process after the completion of basic design and improving the progress follow-up and reporting process throughout the software development period
To expand the use of cloud services provided by private players in public sector, existing guideline documents published by the government should be revised and procurement and acquisition system suitable for cloud service model needs to be established at its full scale
To transform the paradigm of public software procurement into service-oriented model in a long term, step-wise approach of cloud adoption is recommended
