영업 및 기술과 가격에 의한 입찰(9:1, 가격하한선 80%, 기술중심 입찰, 가격 하한선 인상 요청), 수주, 사업관리, 발주자의 요구사항 분석, 설계, 개발, 이행, 검수, 감리, 무상 하자보수 그리고 유상 유지관리로 이어지는 공공 시스템통합(SI) 사업에서 하도급과 대기업 참여제한 등 정부의 규제, 무리한 요구사항 변경과 불필요한 투입인력 관리(Head Counting) 등의 이슈들이 해결되지 않고 있는 실정이다. 그로 인해 SW산업은 성장하지 않고, 종사자들은 3D, 4D를 외치고 좋은 인재들은 등을 돌리고 있다.
SW산업진흥법 전면개정안에는 정부가 공공 SW사업의 불합리한 관행을 해소하고자 ‘ 아직도 왜’TF팀을 운영하면서 나온 공공 SW사업의 여러 혁신 방안 중‘ 요구사항 상세화’를 실질적으로 달성하기 위해‘ 제안요청서 사전 검토 및 의견 제시’를 할 수 있도록 법적 근거도 마련하고 있다. 새로운 제도를 만들고 입법화하는 것도 중요하지만 이미 만들어진 제도하에서, SW대가를 제대로 받고 우수한 인재들을 SW산업으로 유입하기 위해 적극적으로 노력해야 할 때이다.
현재 세계적으로 IT서비스는 클라우드로 많이 진전되었지만 우리나라는 아직 초기 단계로 보인다. 인프라 중심의 IaaS 시장 육성에서 더 나아가 서비스 중심의 SaaS 시장 성장을 위해서는 상용SW 업체들이 성장하여 이익을 내고, 우수한 인력을 영입하여 연구개발을 강화하면서 추가적으로 기업 및 정부 투자를 늘려 국내 SaaS 시장을 발전시켜야 할 것이다.
국내 SaaS 시장을 발전시키기 위해서는 먼저 국가 정보화 사업을 추진함에 있어, SI중심의 사고에서 벗어나 먼저 상용SW를 검토하고 이를 먼저 채택하는 것이 필요하고, 상용SW가 없는 부분은 SI개발을 하는 정책이 무엇보다 중요하다. 한국상용SW협회는 최근 3년간 GS, NET, CC, 조달청 쇼핑몰 등록을 획득한 SW제품 2,452개 중 782개에 대한 제품 상세내역 및 1,660개 제품 목록을 수록하여 공공부문 정보화 담당자에게 배포하여 상용SW를 우선 검토하도록 정보를 제공하고 있다.
미국은 미국연방조달규정(Federal Acquisition Regulation, FASA 1994, FARA 1996)에 상용물품(상용SW 포함)의 우선구매를 강화하고 있고, 미국연방정부는 정부표준품(GOTS, Government off-the-Shelf)에서 상용표준품(COTS, Commercial off-the-Shelf)으로 전환하였다. 우리나라에서 SW진흥법 전면개정안(제50조)에 상용SW 활용 촉진에 대한 근거를 마련하여, 국가기관 등이 직접 개발하기보다 상용SW를 활용하도록 상용SW 구매 사업의 일부 발주규정(SW사업 영향평가, 요구사항 상세화, 적정 사업기간 선정, SW사업 과업심의위 등)을 면제하도록 하고 있다.
SW산업이 발전하기 위해서는 SW기업의 성장이 무엇보다 중요하다. 스타트업과 SW기업들이 밤낮으로 노력하여 만든 상용SW의 가치를 인정하는 것이 SW산업의 성장을 위해 무엇보다 중요하다. 이를 위해 SW의 대가를 외산SW 수준으로 향상시키는 것과 공공기관 S W 유 지관리 요 율의 현실화가 제 도적으로 충 분히 근 거가 있지만 현장에서는 아직 통용되지 않고 있다. 제도는 개선되고 있지만 현장에선 여전히 움직이지 않고 있다는 의미이다.
국가의 SW 능력을 결정하는 상용SW는 다가오는 클라우드 서비스 세상에서 가장 핵심으로 준비되어야 할 능력이다. 외산 제품에 비해 턱없이 낮은 금액으로 책정된 국산 상용SW 성장을 위해서는 정부의 예산 책정과 입찰 등에서 제값을 주기 위한 근거가 필요한 것이 현실이다. 상용SW의 가격은 개발사가 독자적으로 책정하는 것으로 개발 인건비 및 재료비 등 일차원적인 원가를 기준으로 책정하는 것이 아니라, 그 SW를 통해 가져올 가치, 기업의 업무 생산성 향상에 기여하는 공로 그리고 기술적 난이도 등을 고려하여 책정하는 것이다. 그 가격이 사용자가 받는 가치에 비해 비싸면 구매하지 않을 것이고, 가격보다 가치가 크다면 비싼 가격이라도 구매할 것이다. 오라클 및 마이크로소프트 제품 등 구매자가 생각하는 가격보다 높지만 그 독자성, 가치 등을 고려해서 권장판매가격에 전 세계가 구매하고 있다.
국산 상용SW의 가격은 공공 조달을 담당하고 있는 조달청 나라장터에서 찾아볼 수 있다. 상용SW 조달 제도는 시장에서 판매된 가격을 기준으로 추가적으로 공공시장의 크기 등을 고려하여, 할인하고 가격을 등록하고 있다.
발주기관에서 예산을 책정할 때, 상용SW 조달 가격을 근거로 예산을 책정하고 입찰 등에서도 이 가격이 할인되지 않도록 제도 개선이 필요하다. 분리 발주제도를 통해 상용SW를 조달가로 구매할 수 있는 제도가 준비되어 있지만 이를 지키지 않고 입찰에 포함하여 수주자가 가격을 할인하여 수주할 때 상용SW까지 할인되어 구매하고 있다. 이러한 문제를 해결하기 위해 분리발주 시행율의 주기적인 조사를 통하여 실행력을 높이고, 분리발주에 대한 예외를 인정하지 말고 분리발주 대상 SW는 100% 분리발주하고 조달 등록가격으로 구매한다면 국산 상용SW가 제값을 받을 수 있을 것이다.
마이크로소프트 오피스 제품은 높은 가격으로 3자단가로 조달 등록되어 있고 공공 발주자가 나라장터에서 간단한 신청으로 SW를 구매하고 있다. 정부의 정보화 예산 확보가 우선시되어야 하겠지만, 다자 간 마진을 공유하는 가격이 개입되어 있는 현재의 입찰방식인 통합발주 방식의 전면수정이 필요하다. 결론적으로 분리발주 대상인 상용SW는 마이크로소프트 오피스를 구매하듯이 나라장터에서 3자단가로 구매하는 것을 원칙으로 하자고 제안한다. 기획할 때부터 분리발주대상 SW는 나라장터를 통해 책정된 가격으로 기획하고 구매하는 것이다.
그리고 상용SW의 적정 대가 산정을 위해 유지관리 요율을 현실화하는 부분이다. 정부가 SW 유 지관리 요 율을 현행 15%에서 2022년까지 20%로 높 여 외산 제 품과의 간격을 줄이겠다고 발표하였다. 하지만 이 또한 현실과는 괴리가 크다. 현재 상용SW 업체들은 평균 약 8% 수준으로 보고 있다. 통합유지관리 발주의 경우는 주 사업자의 관리비용, 외산제품의 22% 유지관리 비용 우선 지급 등으로 더욱 더 낮은 수준의 유지 관리비를 받게 된다. 제품개발사나 공인된 공급사가 아님에도 불구하고 다자 간 마진공유 방식의 입찰을 통해 원 SW개발사의 유지관리 비용은 정부가 정한 요율보다 훨씬 낮게 받게 된다.
통합발주에 따른 문제를 해결하기 위해서는 각 제품 유지관리 비용에 프로젝트 관리 비용을 예산에 포함하여 수립할 필요가 있고, 상용SW 기술지원 확약서 사전제출을 의무화하여 수주 후 가격 후려치기를 줄이고, 입찰방식에 있어서도 가격점수 배점을 줄이고, 가격 하한선을 상향하고, 유상 유지관리의 경쟁 입찰제를 폐지하자고 논의하고 있다. 이는 오랜 기간 동안 논쟁하고 제도를 고쳐보고 있지만 해결되지 않고 있다.
문제의 해법은 간단하다. 각 개발사의 SW 유지관리 상품을 조달청 나라장터에 현재 정부가 정한 유지관리 요율 15%로 상품을 등록하여, 발주자가 나라장터를 통해 유지관리도 검색하여 신청하는 방식으로 하자는 것이다. 현재의 시스템으로도 가능하며, 유지관리 통합발주에서 상용SW의 유지관리를 분리 발주하면 가능하다. 많은 상용SW와 HW 등을 발주자가 통합관리하기 힘들다면, 이를 위한 프로젝트 관리비를 포함하는 별도의 유지관리 발주를 시행하는 것이다. 상용SW의 유지관리는 조달청을 통해서만 구매하는 것으로 정책을 정하면 위의 여러 가지 유지관리 문제점들이 더 이상 논쟁거리가 되지 않을 것이다. 15%로 유지관리 비용을 주도록 정책을 정했다면, 발주자는 이 금액으로 예산을 책정하여야 하고, SW 유지관리 비용을 개발사가 아닌 제3자가 입찰방식을 통해 이익을 나눠가지는 것을 원천적으로 차단하도록 하여, 개발사가 적정한 유지관리비를 받아 제품 업그레이드 등 선순환 투자가 일어나도록 하여야 할 것이다. 상용SW는 업그레이드 등을 통하면서 기술이 진화하고 발전하는 속성을 가지고 있음에도 여력이 부족해서 진화하지 못하는 상용SW는 시장에서 퇴출될 수밖에 없다.
제4차 산업혁명 시대를 여는 핵심 엔진인 SW산업을 키우기 위해서는 발전을 저해하는 불합리한 요소들을 과감하게 개선하고 타파하여야 할 것이다. 이를 통해 국내 SW기업의 수익성 개선과 수익을 통한 우수한 SW 인재 유입 및 SW융합 확산 등으로 국가사회 전반의 SW 경쟁력이 꽃을 피우는 날을 기대해 본다.
※ 이 칼럼은 필자 개인의 의견임을 밝힙니다.
1 한국상용SW협회(KOSW, Korea Commercial Software Association), www.kosea.or.kr
