「소프트웨어 진흥법」의 의의와 하위법령 개정 시 고려사항

※ 이 글은 중앙대학교 산업보안학과 손승우 교수의 기고를 받아 작성되었습니다.

1. 소프트웨어 진흥법 개요

지난 6월2일 국무회의에서 의결 공포된 「소프트웨어 진흥법」은 SW시장의 불합리한 발주 관행을 개선하고, 타산업과의 SW융합, 민간투자 촉진, 전문 인재 양성 등을 통해 시장을 확대하고 산업을 성장시키기 위하여 기존 「소프트웨어산업 진흥법」을 20년 만에 전면 개정한 법률이다.

※「소프트웨어 진흥법」은 2016년 7월 소프트웨어교육 지원법안(송희경의원 대표발의), 2018년 11월 소프트웨어산업 진흥법 전부개정법률안(정부 제출), 2019년 6월 소프트웨어산업 진흥법 일부개정법률안(박선숙의원 대표발의)을 통합조정하여 2020년 5월 7일 「소프트웨어산업 진흥법 전부개정법률안(대안)」이 제안되어 5월20일에 국회에서 원안가결되었다.

기존 「소프트웨어산업 진흥법」은 2000년에 전부 개정된 이래 28차례 일부 개정을 통해 공공SW사업의 공정거래 환경조성을 지원해 왔다. 그러나 발주기관의 불명확한 요구사항, 사업의 적정대가 미지급 등 공공SW사업의 불합리한 발주관행이 여전히 남아 있었고, 이로 인해 SW기업의 수익은 저하되고 개발자의 근로환경은 악화되는 등 문제가 지속되었다. 또한 초연결·초지능을 특징으로 하는 4차 산업혁명 시대에 있어서 SW는 개인·기업·국가의 핵심 경쟁요소임에도 기존 「소프트웨어산업 진흥법」은 산업적 측면만을 규정하고 있어서 융합시대의 경제·사회 변화에 대응하는데 한계가 있었다.
이에 법률의 이름을 「소프트웨어산업 진흥법」에서 「소프트웨어 진흥법」으로 변경하고 공정계약의 원칙 및 SW 지식재산권 보호 등을 도입하여 공정한 공공SW사업 환경과 건전한 산업 생태계를 구축하는 한편, SW융합, SW교육, SW연구개발 지원 등에 관한 사항을 신설하여 38개 조문에서 78개 조문으로 대폭 확대하여 SW 중심의 경제·사회 변화에 체계적으로 대응할 수 있도록 개정하였다.

※ 소프트웨어산업 진흥법 전부개정법률안 심사보고서, 국회 과학기술정보방송통신위원회, 2020.5.

2. 소프트웨어 진흥법의 주요 내용과 의의

가. SW사업 선진화

「소프트웨어 진흥법」은 공정한 공공SW사업 환경 조성과 SW사업 선진화를 위하여 ‘공정계약 원칙’을 규정하였다. 국가기관 등은 그간의 불합리한 발주 관행 개선하기 위하여 이제부터는 SW사업 발주 시에 요구사항 작성에 관한 분석 또는 설계를 분리해 발주해야 한다.
또한, SW사업 과업변경심의위원회의 명칭을 ‘SW사업 과업심의위원회’로 변경하고 동 위원회 설치를 의무사항으로 변경하여 국가기관 등은 특별한 사정이 없으면 동 위원회의 심의결과를 계약 등에 반영해야 한다.
한편, SW업계 불공정 관행 개선을 위한 공정계약 원칙에 따라 수주자와 발주자, 기업과 개발자 간 공정한 거래를 위한 표준계약서 마련으로 SW사업자의 불공정 거래를 원천적으로 차단할 수 있다. 공정한 계약문서 개발 및 활용 확산을 위해서 개선이 필요한 불공정 거래 관행을 지속적으로 확인하고 계약서에 포함될 필요사항이 사전에 조사되어야 한다.

※ 남혁우 기자, "업계 숙원 담은 SW진흥법 실효성 강화한다", 지디넷코리아, 2020.6.2.

나. SW 원격지 개발

기존에도 원격지 개발 제도가 시행되었지만 활성화가 되지 못했다. 이에 SW 원격지 개발을 위하여 국가기관등의 장은 유지·관리를 제외하고 SW사업 발주 시 정보보안 등을 고려하여 수행장소 요건을 제시하여 SW사업자가 원하는 장소에서 개발을 할 수 있는 내용을 「소프트웨어 진흥법」에 규정하여 원격지 개발에 대한 명확한 법적 근거가 마련하였다.
그동안 공공SW사업에 참가하는 기업은 보안, 관리효율성 등의 이유로 발주기관이 지정한 곳에서 근무해야 했다. 개발기업이 원격지에서 직원을 파견 보내 작업을 시키려면 직원 숙소와 사무실을 임대해야 하고, 또 직원의 근로 환경은 상대적으로 좋지 못하며, 기업의 전반적인 수익은 저하되게 된다.
특히 코로나19 팬데믹에 따른 사회적 거리두기의 한 방법으로 정부에서 재택근무를 권장했지만, 공공SW사업은 현장 업무를 특징으로 하는바 이번 개정법률에 따른 원격지개발 원칙은 향후 SW사업자의 사업환경과 수익 개선에 큰 도움이 될 것이다.

다. SW 품질 제고

자동차, 항공 등 전통적인 주요 산업에 SW 도입이 확대되면서 SW 안전문제가 계속 발생하고 있으므로 「소프트웨어 진흥법」에 ‘SW안전 확보’를 규정하여 과학기술정보통신부장관은 SW안전 확보를 위한 지침을 정해 고시할 수 있다. 따라서 SW안전 관련 위험 분석, SW안전 확보를 위한 설계·구현방법, SW 안전 검증 방법, 운영 단계 SW안전 확보 방안 등 SW 품질을 높이기 위한 세부 정책이 시행된다. 이러한 정책에 따라 SW가 도입된 다양한 영역에서 SW품질과 안전성을 높이고 SW테스팅 등 관련 업계 매출 성장에도 긍정적 영향을 미칠 것으로 보인다.

라. 건전한 SW 생태계 조성 관련

개정법은 지역별 SW산업 진흥을 위하여 과학기술정보통신부장관으로 하여금 지역별 특성에 기반을 둔 SW산업 진흥을 지원하고 지역 산업과 융합을 촉진하도록 하였다. 이를 위해 지역별 SW산업진흥기관을 지정해 업무 위탁도 할 수 있다.
또한, SW융합 사업을 촉진하고 전국민 대상 SW 인식을 높인다. SW교육 활성화뿐 아니라 '초중등학교 SW교육 진흥' 'SW 영재 발굴 및 육성' 'SW 역량 검정' 'SW 문화 조성' 'SW기술자 우대' 등 SW 인식과 수준을 높이는데 주력한다.
특히 주목할 부분은 국가기관은 ‘상용SW’가 사용되는 사업을 추진할 경우 상용SW를 직접 구매하도록 한 점이다. 상용SW를 구매하는 경우 정품 구매 예산을 확보해야 하고 서비스 형태로 제공받아 이용하는 계약에 예산을 우선 편성하도록 함으로써 상용SW 및 서비스형 SW(PASS) 시장의 성장을 지원하고자 하였다.
한편, SW창업을 활성화하기 위하여 「소프트웨어 진흥법」에 'SW창업 활성화’ 조항을 신설했다. 'SW인력 창업 촉진' 'SW 융합 기반 창업 활성화' 'SW기술 가치평가 및 금융지원' 'SW기업 인수·합병 활성화' 등을 규정하여 기존 중소기업 지원에서 SW 스타트업지원까지 대상을 확대하여 SW 생태계에 활력을 불어넣을 것으로 기대한다.

3. 하위법령 개정 시 고려사항

가. 업계의 의견 수렴

「소프트웨어 진흥법」은 오는 12월 10일에 시행될 예정이다. 법이 개정되었다고 하여 SW 시장질서와 체계가 한꺼번에 획기적으로 변화하지는 않을 것이지만 이번 전면 개정으로 최소한 건전한 SW산업 생태계를 조성할 수 있는 기반을 마련할 수 있을 것으로 생각한다. 이제 동 법률의 목적인 SW 중심의 사회경제적 변화를 달성하고 그 실효성을 확보하기 위하여 하위법령을 잘 마련하는 일이 남아 있다. 하위법령은 구체적이고 집행에 관한 사항을 담기 때문에 반드시 업계의 의견을 수렴하는 것이 중요하다.

나. 고시 정비

SW에 대한 정당한 가치평가, SW사업 불공정 관행 개선 등을 위한 구체화된 내용이 「소프트웨어 진흥법」 시행령과 시행규칙, 고시 등으로 마련되어 SW업계의 불공정 행위 등이 개선된다면 SW시장이 전체적으로 발전할 것이다. 특히 SW 발주, 인증 등과 관련된 고시들이 그때그때의 필요에 따라 산발적으로 만들어져 있어서 사업자의 혼란과 중복 규제의 문제를 일으키므로 이 고시들을 통일적이고 체계적으로 정비할 필요가 있다.

다. 민간투자형 SW사업

이번 개정법에서 눈에 띄는 것 중 하나로 ‘민간투자형 소프트웨어사업’이 있다(법 제40조). 즉 국가기관등의 장은 국민생활의 편익을 증진하기 위하여 민간의 자본과 기술을 활용하여 공공부문과 민간부문이 협력하는 소프트웨어사업을 추진할 수 있도록 하였다. 구체적인 사업의 요건과 추진 방식 등 필요한 사항은 시행령에 위임되어 있는데, 이 제도가 단순히 민간의 기술을 활용하는데 머물지 않고, 대규모의 SW사업을 추진함으로써 전체 시장의 파이를 키우는 효과를 낼 수 있도록 설계되어야 한다. 그간 SW개발사업은 최장 3년간 수행할 수 있었는데, 민간투자형 사업으로 할 경우에는 장기간의 운영권을 통해 수익을 보장받을 수 있으므로 기대가 큰 제도라고 할 수 있다.

라. 개발산출물의 반출과 활용

개정법은 SW개발에 대한 지식재산권을 원칙적으로 사업자에게 부여하도록 획기적으로 개선이 이루어졌다. 다만 개발산출물은 국가기관이 보유하고 계약상대자인 사업자가 지식재산권을 행사하기 위하여 SW산출물의 반출을 요청할 수 있도록 한다(법 제59조). 시행령에서는 일정한 거부 사유를 규정하게 되어 있는데, 통상 ‘국가안보’를 이유로 든다. 실무적으로 국가안보와 관련된 내용은 다양한 스펙트럼에 걸쳐 있을 수 있으므로 하위법령에서 ‘all or nothing식 접근’이 아닌 보다 섬세한 기준과 절차를 마련하여 사업자의 활용성을 보장해줄 수 있는 방식으로 이루어져야 할 것이다.

마. 과업변경심의의 실효성 담보

개정법 제50조에서 과업심의에 관한 규정을 두고 있다. 국가기관등의 장은 특별한 사정이 없으면 과업심의위원회에 따른 심의결과를 계약 등에 반영하도록 규정한다. 그러나 실무적으로 발주기관은 감사, 예산 등을 이유로 과업변경에 관한 심의를 꺼려 왔다. 시행령과 고시에서 발주기관이 과업변경에 대한 심의를 부담 갖지 않도록 제도적 장치와 구체적인 개최기준을 마련해 주는 것이 필요하다. 예를 들면, 낙찰차액(예, 10%)을 과업변경에 전용할 수 있도록 하거나, SW개발의 특성상 변경을 자연스러운 현상으로 받아들일 수 있도록 감사원과 기재부의 이해와 협조를 구할 수 있는 절차가 마련되었으면 한다.

바. 사회변화에 대응하는 지속적 규정 정비 체계의 마련

포스트 코로나 19시대에 있어서 그 중요성이 부각되고 있는 언택트(untact) 경제의 중심에는 SW가 있다. SW제값받기, 불공정 거래 환경 개선, 전문인력 양성 지원 등으로 SW 육성과 발전을 위해 지속적인 개선도 필요할 것이다. 「소프트웨어 진흥법」은 향후 SW산업 성장뿐만 아니라 디지털시대에 SW가 곳곳에 뿌리내리는 데 큰 역할을 할 것으로 기대되므로 SW 인재 양성, SW산업진흥기관 지정, SW 창업·연구개발 지원을 비롯해 국민 대상 SW교육 등에 관한 실체적인 하위법령을 마련해야 할 것이고, 계속해서 변화하는 사회에 대응하여 SW가 국가 경제발전을 이끌 수 있는 기반이 되도록 지속적인 개선이 이루어져야 할 것이다.