SPRi - 소프트웨어정책연구소

공공 디지털플랫폼, 생태계적 관점의 적용과 확장 가능성

홍길표

2022.08.31

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홍길표 교수 백석대학교 경상학부 kphong@bu.ac.kr
- 최근 민간부문을 중심으로 매우 다양한 디지털플랫폼이 발전하고 있으며, 이 중 영향력이 큰 디지털플랫폼들은 특정 산업영역의 시장지배는 물론 이질적인 산업 간 융합을 이끄는 디지털플랫폼 생태계로 발전하고 있다. 이 시점에서 새롭게 출범한 윤석열정부는 일반적인 디지털정부를 넘어서 디지털플랫폼정부를 구현한다는 야심찬 계획을 발표하였다. 문제는 네트워크효과를 기반으로 민간 부문에서 다양한 고객의 니즈를 충족시킴은 물론 시장지배력을 넓혀 나가고 있는 디지털플랫폼의 개념 및 운영원리가 정부가 포함된 공공부문에서 논의하는 공공 디지털플랫폼에도 그대로 적용될 수 있을까? 더 나아가 민간부문에서 빠르게 확산되고 있는 디지털플랫폼 생태계 원리 및 그 확장성을 공공부문에도 접목해볼 수 있을까? 본 글을 통해 한번 생각해 보고자 하는 문제의식이다.
1. 디지털플랫폼의 형성 및 작동원리
- 최근 공공에서 논의하는 디지털플랫폼은 기존에 정부 및 공공기관에서 사용하던 기존 방식을 뛰어넘는 새로운 혁신 방안으로 제시되고 있다. 즉 방문 또는 대면방식으로 제공하던 서비스를 온라인을 통해 제공한다는 초기의 전자 정부(e-Gov) 서비스, 다양한 행정서비스를 한 곳에서 처리해 제공해 준다는 원스톱서비스 또는 통합서비스전달체계(ISD: Integrated Service Delivery), 하나의 웹 사이트 또는 모바일 앱에 관련 업무기능을 집중해 필요한 정보 및 서비스를 제공하는 정부 포탈서비스 등을 뛰어넘는 새로운 방식을 지향한다. 그렇다면 기존방식과 다른 점이 무엇인지를 살펴보기 위해 민간 부문에서 빠르게 확산하고 있는 디지털플랫폼의 기본적 속성에 대해 먼저 알아보자
- (1) 디지털플랫폼의 기본적 속성과 유형
- 민간 부문의 디지털플랫폼이 발전할 수 있는 이유로 네트워크효과와 함께 개방형 혁신 및 협업적 창조 원리를 들 수 있다. 일반적으로 네트워크효과(혹은 외부성)란 사용자의 추가 가입이 네트워크의 확대로 이어지고, 그것이 네트워크에 속해 있는 다른 사용자들의 가치를 높여주는 것을 의미한다. 최근 들어 네트워크효과는 디지털플랫폼이 지닌 양면(two-sided)시장 또는 다면(multi-sided)시장 속성과 연계되어 논의되고 있다. 여기에 민간 플랫폼은 개방형 혁신과 협업적 창조 원리를 기반으로 외연을 확장하며 플랫폼 주도권을 형성해 나가고 있다.
- 위와 같은 기본 속성을 가장 잘 드러내는 디지털플랫폼은 애플이나 우버, 한국의 카카오나 토스 등과 같은 산업 플랫폼이다. Gawer(2014)는 일찍이 플랫폼의 유형을 내부플랫폼, 공급사슬플랫폼, 산업플랫폼의 3가지 유형으로 구분하고 있는데, 수직·수평형 통합 여부와 외부개방성 수준에 따라 나뉘며, 이 중 오늘날 디지털플랫폼의 원형으로 논의되는 유형은 산업 간 영역을 뛰어넘어 다양한 결합서비스를 맞춤형으로 제공하고 있는 산업플랫폼이다.
- 민간 디지털플랫폼, 특히 생태계 차원에서 논의되는 디지털플랫폼은 그 대다수가 산업플랫폼을 중심으로 하고있다. 이에 비해 공공 디지털플랫폼의 상당수는 서비스공급자가 정부 및 공공기관으로 한정되어 있으며, 사전에 정해진 서비스를 수혜자에게 전달하는 공급사슬플랫폼 모형에 해당하는 경우가 많다. 따라서 공급사슬플랫폼 모형을 수직·수평형 서비스 통합과 외부개방성 수준을 높이는 산업플랫폼 모형으로 전환하는 것이 필요하다. 그런데 이러한 개선 방향성이 정부 및 공공부문에서 쉽게 적용될 수 있을까? 원론적 수준에서의 개선 방향성을 말하기는 쉽지만, 그것의 실현 가능성을 담보하기는 정말로 쉽지 않은 과제이다.
- (2) 민간 디지털플랫폼 대비 공공 디지털플랫폼 비교
- 민간에서 적용되는 디지털플랫폼의 운영원리가 공공 디지털플랫폼에도 그대로 적용될 것인가? 일부는 적용되지만, 일부는 서로 다르다고 볼 수 있다. 즉 플랫폼 자체의 기술적 기본 속성은 유사하게 적용된다고 볼 수 있지만, 핵심자원 및 이익의 통제 측면에서는 다음의 유형화 그림처럼 전혀 다른 거버넌스 원리가 적용된다고 봐야 한다(홍길표·이립, 2016).
- 민간에 있어서는 핵심자원 및 이익에 대한 소유와 전유(ownership & appropriation) 원칙이 적용되는 반면, 공공에서는 공유와 개방(sharing & openness) 원칙이 적용된다. 양자의 차이는 플랫폼에의 자원투입 및 가치창출 방식, 사용자의 선택 및 사용대가 지불방식, 플랫폼을 통해 창출되는 잉여이익의 배분 문제 등에 적용된다. 무엇보다 플랫폼의 소유주(국가 또는 정부)를 대리하는 공무원(보다 넓게는 공직에 봉사하는 공직자)의 행위동기 및 행태가 민간의 사적 소유주와는 크게 다른 차이를 보인다.
- 일반적으로 공무원들은 행정 책무성(accountability)을 중시한다. 이는 과정상의 적법성 준수와 함께 결과상의 책임 부담 원칙이 적용됨을 의미하며, 특히 특정 대상에게 부과하는 행정적 처분 행위에는 높은 책무성 수준이 요구된다. 이로 인해 공공이 운영하는 디지털플랫폼이 제도나 시스템상으로는 공익(공유와 개방)을 최우선시하지만, 실제로 잘 작동하지 않는 이유이기도 하다. 따라서 디지털플랫폼이라는 기술적 시스템 속성은 유사하더라도 서로 다른 거버넌스 원리에 따라 운영된다는 공공 디지털플랫폼의 특성을 사전에 반영하고 그 한계점을 극복하기 위한 대안 모색이 필요하다.

2. 공공 디지털플랫폼에의 생태계 관점 접목 가능성 및 확장성

(1) 디지털플랫폼 생태계 확장의 원리 탐색
디지털플랫폼 생태계를 이해하기 위해서 플랫폼 그 자체의 기술적 시스템 속성과 함께 사회적 소유권 제도에 기반을 둔 소유주 특성, 그리고 이들 간의 인터페이스 역할을 하는 경계(개방성의 정도)의 역할에 대한 연구가 필요하다. 플랫폼 생태계에는 다양한 행위자 참여 및 구성요인이 필요하다. 디지털 플랫폼의 설계·구현 및 유지관리하는 플랫폼 소유자, 디지털 플랫폼을 통해 제공되는 자원을 소비하는 최종 사용자, 기술적 핵심을 보완적 파생상품(예: 소프트 웨어 확장, 서비스 및 판매 채널)으로 보강하는 제3개발자(사업자) 그리고 이를 뒷받침하기 위한 디지털 인프라 및 기술 핵심, 그리고 생산 및 교환의 대상이 되는 서비스 등이다(Blaschke, et. al, 2019). 그간 생태계 관점에서 행위자 및 구성요인들에 대한 연구와 관심은 많았지만, 국내의 경우 다면플랫폼이나 경계자원에 대한 연구와 관심은 상대적으로 적었던 것으로 보인다. 최근 주목받는 이 두 가지 개념은 디지털플랫폼 생태계의 형성 및 그 확장성을 논의함에 있어 중요한 실마리를 제공한다.
초기 디지털플랫폼 생태계 논의는 주로 ‘플랫폼 기반 기술적 사업모델의 확장’ 또는 ‘참여구조 관점에서 양면 네트 워크효과(two-sided network effect) 확대’에 주안점을 두어 왔지만, 최근 들어와 디지털 다면플랫폼(MSP: Multi-Sided Platform)이 주목을 받고 있다(Helfat & Raubitschet, 2017). 즉 플랫폼 리더의 중심적인 역할도 중요하지만, 생태계의 외연이 확장될 수 있도록 높은 횡방향 네트워크 효과를 창출하는 다면플랫폼 활성화 여부가 강조되는 것이다. 이를 위해 제3개발자(또는 application)의 참여를 촉진할 개방성 확대가 필요한데, 이때 동원되는 개념이 바로 경계자원이다.
여기서 경계자원(boundary resource)이란 플랫폼에 참여하는 다양한 당사자 간 상호작용 촉진하고 관계성을 구조화하는 각종 도구(tools)와 규칙(rules)을 지칭한다. 당초 플랫폼 소유주는 플랫폼 거버넌스를 규율하기 위한 방법으로 도구와 규칙을 제공하는데, 이것이 제3개발자 참여영역으로 확대되면서 경계자원 개념으로 발전한 것이다. 여기에는 API나 소프트웨어와 같은 기술적 경계자원 외에 개발자간 상호작용을 촉진하는 사회적 경계자원이 포함된다(Ghazawneh & Henfridsson, 2013).
최근에 논의되는 제3개발자나 경계자원의 개념까지 다양한 구성요인을 포함한 디지털플랫폼 생태계 모형을 Hein et. al(2020) 연구에서 잘 제시하고 있다. 다소 복잡한 이들의 생태계 모형을 좀 더 단순화해 도해하고, 여기에 민간 디지털플랫폼에서 작동하는 생태계 확장성 강화루프를 찾아 이를 추가한 것이 다음의 [그림 2]이다.
(2) 공공 디지털플랫폼에의 생태계 관점 접목 가능성 모색
이전의 책(홍길표·이립, 2016)에서 다음과 같은 주장을 한 적이 있다. “향후 공공서비스는 과거와 달리 새롭게 조성된 생태계를 통해 제공되어야 하며, 정부를 비롯한 공공 부문의 역할은 이 생태계가 원활하게 작동할 수 있도록 사회 경제적 가치교환의 장을 만들어주는 플랫폼 설계자(Designer) 또는 플랫폼 제공자(Provider) 역할을 강화해야 한다.” 또한 “공공부문이 선도하는 새로운 플랫폼은 핵심자원과 이익의 공유와 개방을 전제로 하기 때문에, 공공부문 플랫폼은 공공기관주도형을 넘어서 민관협업형 공동창조 플랫폼으로 발전해야 한다.” 그리고 다음과 같은 예시 표도 제시한 바 있다.

[표] 플랫폼 기반 민간주도 산업생태계 Vs, 공공 부문의 공동창조 생태계

플랫폼 기반 민간주도 산업생태계와 공공 부문의 공동창조 생태계의 대표 예시, 추구 가치, 운영 원리, 주도 기관에 대한 표
구분	민간주도 산업생태계	공공 부문의 공동창조 생태계
대표 예시	스마트폰 생태계	의료보건정보 생태계
추구 가치	경제적 가치와 효율 우선 추구	사회적 가치와 효과성 존중
운영 원리	기여도에 따른 사적 이익 분배	사회적 사명과 사적 이익 조화
주도 기관	민간 부문(민간 대기업)	정부, 공공기관, 제3부문

지금도 원론적으로 그 방향성은 맞다고 생각한다. 그러나 이러한 생각이 정말로 현실사회에서 실현될 수 있을까? 5년 정도 지난 현시점에서 생각해 본다면, 당시 공부가 좀 모자랐다는 생각도 든다. 현실에 놓인 장벽을 넘기 위해서는 극복하기 어려운 여러 가지 과제를 선행적으로 해결하는 것이 필요하기 때문이다. 다음의 Box로 제시된 사례는 한국을 대표하는 정부24에 대한 디지털플랫폼 생태계 관점에서의 현황 진단 및 평가의견을 소개한 것이다. 최근 연구자가 느끼고 있는 현실에 놓인 장벽을 체감하게 하는 사례이다.
한국 전자(디지털)정부를 세계에 알리고 있는 정부24, 디지털플랫폼에 해당할까?
더 나아가 자생적 확장성을 지닌 디지털플랫폼 생태계를 만들어 갈 수 있을까?
많은 국민이 이용하고 있고 한국을 대표하는 전자정부서비스로 많이 알려진 정부24는 2016년 행정자치부(현 행정안전부)가 기존에 여러 부처에 흩어져있던 민원24, 대한민국정부포털, 알려드림e 등 전자정부 시스템을 정부24 하나로 통합한 것이다. 정부, 지자체 및 공공기관의 행정서비스 연계, 각종 민원서류 발급 등의 서비스를 통합 제공하는 정부24는 공공이 운영하는 대표적인 포털사이트로 인정받고 있다.
다수의 정부기관이 참여해 민원서류 발급 및 정보제공 등 각종 행정 서비스를 제공하고 있으며, 가입 회원 수만 2022년 4월 기준으로 1800만 명 이상으로 다양한 고객수요에 대응하고 있다. 정부24라는 하나의 플랫폼을 기반으로 양면시장 네트워크 효과를 발휘하고 있다는 점에서 정부24는 디지털플랫폼의 기본 요건을 갖추고 있다고 평가할 수 있다. 다만 정부24가 독립적인 제3 개발자가 자유롭게 참여할 수 있는 개방형 디지털플랫폼으로 변모할 수 있을 것인지, 더 나아가 자생적 확장성을 지닌 디지털플랫폼 생태계로 발전해 나갈 것인가에 대해서는 아직까지는 유보적인 평가를 할 수밖에 없다.
제3자 연계서비스를 통한 공공 플랫폼의 확장 가능성은 최근 ‘전자문서지갑’을 통해 토스, 카카오, 네이버 등이 행정안전부와 연계한 서비스를 제공하는 것을 계기로 관심을 끌고 있다. ‘전자문서지갑’ 서비스는 민간 플랫폼 사업자들이 행정안전부와 연계해 주민등록증, 건강보험자격득실확인서 등 공공문서를 발급부터 열람, 제출까지 원스톱으로 이용할 수 있는 서비스다. 다만 정부24 플랫폼에 민간 사업자들이 제3자 애플리케이션으로 참여하고 있는 것인지, 아니면 민간운영 플랫폼에 정부24의 일부 서비스가 제3자 애플리케이션으로 참여하고 있는 것인지는 아직 불분명한 상태이다. 여기에 웹서비스가 아닌 모바일서비스 측면에서 정부24 앱의 애플 앱스토어 평점은 5점 만점에 ‘1.5점’으로 매우 낮은 평가(1.5점, 3.1천 개의 평가, https://apps.apple.com/kr/app/ 2022년 7월 20일 접속)를 받고 있다는 점에서, 공공 디지털플랫폼 생태계로서의 확장 가능성은 아직 낮은 편에 속하는 것으로 보인다.
그렇다면 왜 공공 디지털플랫폼에의 생태계 관점의 접목이 현실 사회에서 쉽지 않은 것일까? 다음의 [그림 3]은 이 문제에 대한 해답을 얻기 위한 실마리를 제공한다.
민간 부문 디지털플랫폼 생태계와 달리 공공 디지털플랫폼에서는 생태계의 확장성 강화루프가 잘 작동하지를 않는다. 위의 그림을 통해 보듯이 민간에서는 잘 돌아가는 확장성 강화루프의 2군데가 단절되어 있기 때문이다. 그 하나는 공공 디지털플랫폼 소유주(대리인으로서의 공무원)의 행위자 특성 및 거버넌스 특성이 다르기 때문이다. 이들은 통상 조달되는 재원의 범위 내에서 플랫폼을 구축·운영하려고 하며, 자신들의 책무성이 훼손되지 않는 방식으로 제3개발자 참여유인 및 경계자원을 관리하려는 속성을 지닌다. 여기에 공공 디지털플랫폼의 수혜자와 플랫폼 재원 (통상 세금)의 지불자 간 불일치 현상이 발생한다. 수혜자에게 돌아가는 가치가 커진다고 이것이 자동적으로 플랫폼 재원의 확대로 이어지지 않는다. 공공 디지털플랫폼이 자생성을 기반으로 그 규모를 확대하고, 이 를 통해 생태계의 외연을 확장하지 못하는 근본적 이유이다.
관료적 통제를 받는 공공 디지털플랫폼이 지닌 한계를 극복하기 위해, 플랫폼 운영권을 민간에 위탁하는 방안도 고민해 볼 수는 있지만 이로 인해 원치 않던 부작용이 더 크게 발생할 수도 있다. 따라서 공공 디지털플랫폼의 소유 및 규칙 제정권을 공공이 가능한 보유하되, 제3자 연계를 통해 횡방향 네트워크 효과와 민간의 인센티브 기반을 둔창의성을 적극 활용할 수 있는 새로운 길, 경계자원의 효과적 관리를 통해 생태계의 외연을 확장해 나가는 효과적인 방안을 찾아 나가야 한다.

공공 디지털플랫폼 생태계 연구의 향후 여정
- 지난 30여 년간 다양한 분야 및 주제에 대한 연구를 해 오면서, 한 명의 연구자로서 겪은 다소 낮선 경험에 대한 기억이 있다. 2013~2014년을 전후해 당시 막 떠오르던 플랫폼 또는 플랫폼경제에 대해 연구를 하던 중 ‘공부를 하면 할수록, 전체 모습을 볼 수 없는 숲속에 들어가 길을 잃어버린 느낌’을 받은 적이 있다. 한동안 길을 잃은 것처럼 보였지만, 그래도 계속 파다 보니 『플랫폼 시대의 공공혁신: 공동창조생태계가 답이다(홍길표·이립, 2016)』라는 책을 낼 만큼 어느 정도 길은 찾을 수 있었다. 2016~2017년을 전후해서는 인공지능(AI)을 공공부문에 어떻게 활용할 수 있을까 하는 문제의식을 느끼고 연구를 하던 중 ‘공부를 하면 할수록, 내가 모르는 것이 많아 더 공부할 것이 필요하다는 느낌’을 받은 기억이 있다. 그래도 일련의 연구결과 2편의 연구논문(홍길표·김판석, 2016; Kim & Hong, 2017)을 발표할 수 있었고, 지금도 연구자가 만든 신조어인 Hubogent라는 주제를 중심으로 열심히 공부하고 있다. 한편 2021년경에는 강의의뢰를 받아 데이터과학에 대해 짧은 기간 집중적 탐색을 했는데, 당시에는 ‘공부를 하면 할수록, 늪에 빠진다는 느낌’을 받았었다. 탐색결과 주로 통계학을 기반으로 출발한 데이터과학이 새롭게 확장되고 있는 빅데이터 학문 분야와 융합되면서 지금도 변화하고 있는 것으로 잠정 결론을 낼 수 있었다.
- 그리고 2022년 현재에 이르러서는 이전 플랫폼 연구에 이어 디지털플랫폼 생태계로 확장하는 연구, 특히 공공 부문에 이를 접목해 보려는 연구를 열심히 하고 있다. 현재까지의 경험은 ‘공부를 하면 할수록, 미지의 세계가 펼쳐지고 있어 안 가 본 곳을 탐험해야 한다는 생각’을 하고 있으며, 그간 ‘조금은 알고 있었지만, 정말 모르는 것이 많아 더 많은 공부가 절실한 상태’라는 판단을 하고 있다. 공부를 다시 할 시점에 새로운 기술과 방법론, 수없이 많은 신개념이 출현 중이기 때문이다. 현재까지의 연구경험을 바탕으로 짧은 글을 쓰고 있지만, 현재의 생각도 1~2년 안에 바뀔 수도 있다는 두려움이 들기도 한다. 오늘 이 시점에도 새롭게 변모하고 있는 디지털플랫폼, 그리고 이를 기반으로 확장된 디지털플랫폼 생태계의 개념과 원리들…. 여기에 대한 끊임없는 관심과 진지한 연구가 필요한 이유이다.
참고문헌
- 홍길표·김판석 (2016). 인공지능 시대, 휴보젠트를 말하다. 2016. (사)ICT플랫폼학회 하계학술발표회 발표논문집: 119-140.
- 홍길표·이립 (2016). 『플랫폼 시대의 공공혁신: 공동창조생태계가 답이다』(KMAC미디어).
- Blaschke, M., Haki, K., Aier, S. & Winter, R. (2019). Taxonomy of Digital Platforms: A Platform Architecture Perspective. 14th International Conference on Wirtschaftsinformatik. Germany.
- Gawer, A. (2014). Bridging differing perspectives on technological platforms: Toward an integrative framework. Research Policy, 43(7), 1239-1249.
- Ghazawneh, A., & Henfridsson, O. (2013). Balancing platform control and external contribution in third-party development: the boundary resources model. Information systems journal, 23(2): 173-192.
- Hein, A., Schreieck, M., Riasanow, T. et al. (2020). Digital platform ecosystems. Electron Markets 30: 87-98.
- Helfat, C.E & Raubitschet, R.S. (2017). Product Sequencing, Vertical Integration, and Integrative Capabilities in Platform Ecosystems. Center for Digital Strategies at Tuck.
- Kim, P.S & Hong, K.P. (2017). Debate: Humnaized robotic agents in government: the emergence of the ‘Hubogent’. Public Money & Management, 37(2): 131-132.
- 1) 이해를 위해 저자가 모형을 일부 단순화
- 2) 왼쪽 그림에 확장성 강화루프를 추가함
- 3) 저자가 작성한 모형을 기반으로 재수정