본 연구에서는 현재 단계에서 우선 적용할 수 있는 ① 기존의 애매한 요건정의 수준의 발주관행을 개선하여 기본설계 수준까지 상세화하여 요구사항과 개발 성과물간의 차이 범위를 최소화, ② 사업 규모를 계량화하여 일(태스크)와 비용(코스트)간 불일치 해소, ③ 산출물의 품질 제고와 전문기업이 성장할 수 있는 생태계 조성에 기여하는 것을 목적으로 한다.
공공SW 개발사업에서 상류단계인 요건분석 및 기본설계 단계를 통해 과업범위를 가시화계량화하기 위해서는 개발사업의 범위를 가시화하고 사업예산의 명확한 근거를 제시하여 SW 제값주기의 환경을 조성해야 한다. 요구사항을 조기에 가시화계량화함으로써 개발업무의 재작업을 최소화해야 한다. 또한 분석․설계 전문기업 등의 출현으로 새로운 SW산업 생태계 전환을 지원해야 한다. 행정기관 및 공공기관의 지방 이전 등에 따른 지리적 분산개발, 원격개발 및 재택근무의 필요성 등이 제기되고 있어, 이를 지원하기 위한 방안의 연구가 필요한 시점에 와 있다.
3. 연구의 구성 및 범위
본 연구에서는 SW 사업에서의 과업범위를 명확히 하기 위해 가시화 및 계량화를 통해 수발주자 간에 오해가 없도록 하기 위해 요구사업(요건정의 및 기본설계)의 가시화·계량화 방안을 제시하는 것을 연구 대상 및 범위로 설정한다.
가. 연구진행 방향
본 연구의 진행방향은 미국, 일본, 호주 등의 해외 선진 사례분석을 통해 향후 우리나라의 실정에 적용가능한 시사점을 도출하고, SW 사업의 요건정의 및 기본설계 단계에서의 가시화·계량화에 대한 구체적인 방안을 제시하였다.
나. 적용 단계 제시
본 연구결과를 공공 및 민간에서 적용할 수 있도록 하기 위해 아래와 같이 공공부문의 SW 사업 중 일정 규모 이상의 프로젝트를 대상으로 하는 시범사업을 통해서 나타난 문제점 및 개선사항을 보완하여 점진적으로 확산하는 방향으로 전개하는 방안을 제시하였다.
다. 향후과제 제시
본 연구에서 제시된 연구결과가 현장에서 활발하게 적용되도록 하기 위하여 SW사업의 제약조건 등 비 기능요구사항에 대한 가시화/계량화 방안, 본격적인 제도 시행을 위한 법·제도 개정 사항의 도출, 전면 시행을 위한 구체적 로드맵, 관련 제도 시행을 위한 교육 지원 및 홍보 방안, SW 분할발주를 위한 수발주자 가이드라인 등과 같은 향후 추진 과제들을 제시하였다.
4. 연구 내용 및 결과
가. 공공SW 사업 패러다임 변화
지난 20년간 공공SW사업은 압축적 고성장을 달성했지만, 저수익 구조, 동반성장과 정보화예산에서 신규 사업비중 감소 등 이슈들이 해결해야할 과제로 남아 있고, 세수인구 감소, 저성장, 복지 및 국가채무 증가 등 경제상황에서 공공SW의 예산 증가를 기대하기 어려운 상황이다.
결국 그동안 성장한 국내 공공SW의 혁신 주체는 정부였으며, 정부예산이 주요 재원이었으나, 이러한 혁신의 원동력은 경제 환경과 ICT 기술이 변함에 따라 소진되어 이제 새로운 전략적 대안이 필요하다. 새로운 기술 환경에 부합하는 공공SW의 새로운 패러다임은 그간 문제로 지적된 협소한 시장, 기업의 저수익 구조와 동반성장의 문제들도 함께 해결하는 모델이 바람직하다. 본 연구는 정부 주도형 SI 구축 모델에서 사용 중심의 민간 참여형 서비스 모델로 다양화하는 방안을 제안하였다.
사용 중심의 민간 참여 모델이란 인건비 중심의 구축개발(SI)모델에서 민간의 창의적 지식 및 자본을 활용한 부가가치 창출형 모델이다. 민간 참여 모델중 민간투자사업은 대규모 장기 SW사업에 적합한 하며, BTL, BTO방식으로 운영가능하고 글로벌 서비스화에도 유리하여 공공성을 보장하는 범위에서 다양한 민투모델 발굴 필요하다.
본 연구는 정부 주도형 SI 구축 중심 모델에서 민간의 혁신 유인에 초점을 둔 민간 참여형 사용 중심 서비스 모델로의 확대를 다루었으며 이는 현재 공공SW가 당면한 협소한 시장, 저수익 구조 등을 함께 해결할 수 있는 대안 모델로서 지속적 검토 필요하다.
나. 공공 소프트웨어사업 발주(조달) 선진사례 조사
미국의 경우 대통령의 리더십 하에 위원회의 기획과 정부부처의 집행이 전문, 민관과의 협력을 통해 정보화를 추진하는 대표적인 사례이다. 클린턴 정부에서는 부처별로 추진된 정보화 관련조직을 체계적으로 연계하고, 범정부 총괄 및 조정 역할을 수행할 수 있는 IITF(Information Infrastructure Task Force) 구성하여 정보화 사업에 대한 전문성 및 투명성 확보를 강조하였으며, 부시정부에서는 정보화 프로그램을 총괄 조정하는 권한을 OMB(Office of Management and Budget)에 부여하여 예산권과 전문성을 가지고 정책, 기획, 통합, 조정의 업무를 담당하게 하였다. 오바마 정부에서부터는 OMB 중심의 정보화 발주관리 체계를 유지하되, 의사결정, 문제해결, 국가차원의 과제에 있어서 개방과 참여를 통해 수행할 수 있도록 개선되었다. 특히 최근에는 신기술 개발 보급과 사업 수요 발굴에 있어서 민관과의 파트너십 형성을 이루고 있다. OMB의 정보화 사업 프로세스는 개별 행정기관의 목표달성을 위한 CPIC(Capital Planing and Investment Control) 즉, 투자기획, 집행, 성과관리를 크게 구분하고 있으나, 본 연구의 목표에 따라 투자기획과 집행단계에서 이루어지는 SW사업의 비용산정 Task를 중심으로 구체화하였다.
일본은 총무성의 '발주지침'은 기존에 통합/일괄 발주하던 정보시스템을 공통기반과 복수의 개별기능으로 나누어 조달하는 방식을 원칙으로 하고 있고, 발주위험이 우려되는 경우는 다른 방식으로 분리조달을 하거나 아니면 통합/일괄조달도 할 수 있도록 하고 있다. 하지만 통합/일괄조달을 하게 될 경우는 그렇게 할 수 밖에 없는 구체적이고 명확한 사유를 조달계획서에 기재 하도록 하고 있다. 각 부서에 있는 정보시스템 발주에 대해서 경쟁촉진 등에 따른 비용 절감과 투명성 확보를 도모하기 위한 통일된 규칙을 정하는 것이 지침의 기본 취지이다.
유럽에서는 시작된 Scope Manager제도는 SW상세요건정의, 사업규모 및 비용 산정 전문가를 통해 공공기관의 발주 업무를 지원하고 있다. 해당 제도의 도입 배경으로는 핀란드 항공사의 CRM프로젝트 및 자동차 회사의 SW구축사업 등이 계기가 되었다. 당시 핀란드 항공의 CRM 프로젝트는 프로젝트 중간단계에서 이미 진도가 1년 지연되어 운영에 심각한 차질을 빚고 있었다. 이러한 차질의 원인으로는 대규모 유통기업, J. Karkkainen은 잘못된 비용예측이 자리하고 있었다. 예산 수립 시 0.5 M€ 으로 추정되었던 비용이 실제 수행 시에는 4.5 M€ 로 증가하게 된 것이다. 결국 잘못된 비용 예측으로 인해 유동성 악화로 프로젝트를 중단하게 되었다. 또 다른 사례로 핀란드 자동차 회사인 the Finnish Vehicle Administration (AKE') 는 소프트웨어 구축을 1999년 시작, 2003년 완료예정이었으나 예산수립단계에서 소프트웨어 규모를 잘못 산정하여 2011년 마무리 되었고 50M € 이상 예산이 초과되는 경우가 발생하였다. 이렇듯 정보화 사업의 반복적인 실패가 일어나자 공공 발주기관에서는 SW사업 규모 및 예산, 기간의 정확성을 높이기 위해 SW사업정보 활용 및 Scope Manager 제도를 활용하기 시작하였다. 특히, Scope Manager 제도가 가장 활성화 되어있는 호주의 발주기관들은 일반적으로 SW 개발업체와 계약을 맺을 때 개발 인력들의 시간당 임금에 기반한 가격(Fixed-price)을 기반으로 금액을 산정하고 있다. 반면 호주 Victoria 주정부에서는 다른 방식으로 가격을 책정하고 있는데 ISBSG(International Software Benchmarking Standards Group)에 의해 권장하고 있는 ‘SouthernSCOPE' 방법론을 통해 기능점수 당 합의된 가격을 기반으로 계약을 맺기도 한다.
다. SW사업 요건정의 가시화계량화 방안 연구
시스템 개발 프로젝트의 비용이나 납기가 엄격해지고 개발하는 시스템의 복잡도가 높아지면서 많은 IT 개발자들이 사용자의 요구정의에 대한 어려움을 호소하는 목소리가 커지고 있다. 그것은 사용자로부터의 요구사항이 애매한데다 한 번 요청한 요구사항도 계속해서 바뀌는 경우가 적지 않기 때문이다. 뿐만 아니라 IT와 경영전략의 긴밀도는 갈수록 높아져만 간다.
이런 상황에서 사용자들의 요구사항을 보다 쉽게 정의하고, 사용자와 개발업체 간 의사소통과 변화관리를 체계적으로 지원해줄 수 있는 방법론들도 많이 나오고 있다. 그 중 가장 널리 활용되어지고 있는 방법론은, 정보공학(DOA, Data Driven Approach), 객체지향(OOA/OOD, Object Oriented Analysis and Design), Wiegers의 SRS(Software Requirements Specification)방법론을 들 수 있다. 하지만 어느 것도 요건정의 단계의 어려움을 완벽하게 해결해 주는 데는 한계가 있다.
시스템의 요구사항은 크게 기능요구와 비 기능요구로 이루어져 있다. 기능적 요구사항이 현업의 각 업무에 필요한 프로세스와 수순을 정리한 것이라면, 비기능적 요구사항은 기능적 요구 이외에 시스템이 가지고 있어야할 조건을 의미하는 것으로, 시스템의 성능과 보안, 품질, 인터페이스, 제약조건 등을 의미한다고 할 수 있다.
요건정의 단계에서는 가시화를 위하여 업무 전체의 흐름을 파악할 수 있는 업무흐름도를 반드시 작성해야 한다. 그 이유에는 몇 가지가 있다. 사용자와의 의사소통이 용이해진다는 것, 요구사항의 수집과 관리를 업무흐름도 상에서 가능해진다는 것, 그리고 프로젝트 계획과 기본설계의 관리 단위로서 업무흐름도를 활용할 수 있다는 점 등이다.
라. SW사업 기본설계 가시화·계량화 방안 연구
기본 설계의 작업을 신속하고, 확실히 실시하려면 기본 설계의 올바른 수순이나 방법론, 작성해야 할 성과물과 그 역할, 효율적이고 확실한 방식 설계의 방법, 그리고 기본 설계 성과물의 올바른 리뷰 방법을 이해해 두어야 한다. 이러한 것들을 이해하고 있지 않으면 고품질, 납기단축이라고 하는 사용자의 요구에 부응할 수 없다.
이해관계자들이 늘어나고 있고, 각각의 관점이나 지식수준도 다르기 때문에, 아무리 정확히 작성한 설계서라고 할지라도, 의도가 정확하게 전달되지 않으면 소용이 없다. 정보의 과부족이나 표현에 실수가 없이, 오해를 초래하지 않는 기본 설계서를 작성하는 것이 중요하다.
구현하고자 하는 정보시스템의 형상 이미지를 전달하는 발주자와, 이것을 설계하고 개발하는 개발자 사이에 발생하는 “인식의 차이를 어떻게 없앨 것인가?”라는 과제는 오랫동안 SW를 둘러싼 업계에서 해결해야 할 과제로 인식되어 왔다. 정보시스템을 개발하는 개발자의 측면에서 보면, 구축이나 테스트공정에서 발생하는 심각한 설계변경은, 요건정의나 기본설계의 공정에서 발주자와 개발자간의 충분한 합의형성을 하지 않은 것에 기인한다. 그래서 그 대책으로서 수·발주자 합의형성방안에 대한 연구로 이러한 문제점을 해결 또는 최소화 하고자 한다.
공공 SW사업 분할발주를 위한 기본설계 가시화는, 기본설계서 작성방법과 기본설계를 리뷰하는 방안으로 구성한다.
발주자 관점에서의 기본설계 가시화 대상은 다음과 같다.
① (업무 기능(동작)) 시스템 구축대상인 업무흐름과 그 내부에서 동작하는 기능에 관한 기본설계
② (화면) 화면 레이아웃과 화면전환에 관한 기본설계
③ (데이터 모델) 실제 업무에서 취급하는 정보를 어떤 그룹으로 정리해서 데이터베이스에 저장하는지에 관한 기본설계
5. 정책적 활용 내용
본 연구에서 소개한 다양한 민관협력 모델, 모델의 적격성 검토, 및 민관협력 사업시의 추진시 이슈와 개선사항은 공공SW사업의 발주다변화를 위한 정책 반영에 활용가능할 것으로 기대된다. 또한, 공공 SW사업 분할발주를 위한 요건정의 및 기본설계 가시화·계량화 방안 연구로 기본 프로세스와 예시를 통하여 SW사업의 가시화와 계량화 실무에 바로 적용이 가능할 것으로 판단된다.
6. 기대효과
점차 공공SW사업은 정부주도에서 민간참여 활성화로 패러다임이 변화하고 있으며, 혁신적 서비스의 적시 제공을 보장하는 사용 방식으로 패러다임이 전환하고 있다. 다양한 민관참여 모델 기반의 공공SW사업, 그리고 분할 발주를 통해 민간의 다양한 설계 역량과 개발 역량을 고도화하는 작업은 국내 SW 산업 전반적인 생태계 발전에 있어 매우 주요한 과업이다. 특히, 요건정의 및 기본설계를 가시화·계량화를 전제로 하는 분할발주제도는 공공정보화사업의 초기단계인 요건정의 및 기본설계 단계를 수행하고 이를 근거로 상세설계 및 구현, 테스트 단계를 수행하는 단계로 나누어 사업을 추진하는 방식으로 아래와 같은 효과를 기대 할 수 있다.
