SPRi - 소프트웨어정책연구소

국내외 현행 공공 클라우드 조달체계 비교와 시사점

강송희 역대연구원
이현승산업정책연구실 실장

2017.04.29

20039

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As-is Public Cloud Procurement System and Implications
- 이 동향에서는 한국, 미국, 영국의 현행 공공 클라우드 조달체계에 대해서 살펴봄
- 공공부문에서 종량제로 클라우드 조달을 하기 위해서는 먼저 적정 계약 기간을 산정하기 위한 계약 정보 데이터베이스 구축이 필요하며, 예산과 실사용액이 맞지 않을 경우에 대한 예산 관리 대책 필요
- This article will examine the current cloud public procurement system in Korea, the US, and the UK.
- In order to procure cloud in the public sector, we must agree on the appropriate period of the contract based on the historical contract information database. And it is necessary to take measures to deal with the case that budget and actual usage do not match.
현행 국내외 공공 클라우드 조달체계
- 한국
- (구매 절차) ①자체 사전 검토(시스템, 구현성, 경제성)→②본검토(정보자원등급)→③필요시 정책 협의체 검토→④발주→⑤입찰→⑥낙찰자선정→⑦계약→⑧검수→⑨대금지급
- (예산 산정) 공공SW 조달은 단년도 계약으로, 기재부 예산편성지침에 따라 민간 클라우드 이용 예산 작성시‘ 정보시스템 운영비’로 하고 견적가를 기준으로 비용을 산정
- ※ 예산 심의시 일반 구축사업이었으나 추후 클라우드로 변경하는 경우 기재부와 별도 협의
- (구매 방식) 일반·제한(총액)협상에 의한 계약, 제3자단가계약 사례 존재
- ※ 물품계약의 경우 기본 상품, 커스터마이징 상품, 유지관리 상품으로 구분
- (가능한 대금 지급 방식) 확정계약, 개산계약, 사후원가 검토조건부 계약에 따라 금액을 확정하고 대금 지급
- ※ 정보화사업 예산 비목
- 표 1 공공부문 계약방법 요약
- 미국
- (구매 절차) ①선행검토(비용·혜택분석→성능비교분석→기대성능이득 측정 지표 도출→출구전략, 비상계획 수립→보안성 검토→기술적 요구사항 도출→조달 분석)→②사업사례분석(비용기준선 평가)→③발주→④입찰→⑤사업자 선별→⑥계약→⑦검수→⑧대금지급
- (예산 추정) 사업 사례 분석을 통해 모든 대안의 생명주기 內 회계연도에 대한 핵심 비용 및 제약 사항을 기술하여 제출(IGCE, Independent Government Cost Estimate)하며, 이는 Should-cost 관리 방식※을 준용
- ※ Should-cost 관리방식은 프로그램 사무국에서 추정한 예산을 프로그램 관리자가 리뷰 및 승인하고, 조달 관리자가 집행 변경·추진사항을 추적하며 비용 절감분을 기록하여, 추정 비용(Will-cost)에서 절감분을 뺀 비용
- ※ 애플리케이션 기준선, 비용 기준선, 운영 개념을 함께 관리
- ※ 비용 기준선 관리 : 라이센스, 앱 재설계, ITSM(12), 앱 배치, 교육 및 훈련, 클라우드 서비스 비용을 모두 포함
- 표 2 비용 기준선 평가 예시
  
  ※ 자료 : GSA(’16.12), Best Business Practices for USG Cloud Adoption
- (구매 방식) 모듈식 계약(Modular Contracting, FAR 39) 기반으로 4가지 계약 방식이 존재
- 표 3 클라우드 계약 방식 요약
  
  ※ 자료 : GSA(’16.12)
- (대금 지불) 고정 가격(firm fixed price), 비용 추가(cost plus), T&M(time & Material) 계약 형태로서 가격 조정이 가능하거나 종량제이더라도 FMR(Financial Management Regulation)과 FAR(Federal Acquisition Regulation)의 지침에 따라 선정의된 상한선이 존재(13)
- ※ FAR 16.2 : 고정 가격 계약의 경우 15만$ 이하의 R&D 사업에만 적용할 수 있으며, 조정 가능한 가격을 포함한 고정 가격 계약은 상한 가격, 혹은 대상 가격을 포함시켜야 함
- ※ 추정된 예산의 특정 기준(예: 90%)을 넘어서면 공급자에게 통지
- 영국
- (구매 절차) ①요구사항 도출·승인 취득→②검색→③필터→④평가→⑤구매→⑥기록
- (승인 통제) 개인정보를 포함하거나 대민·대외 서비스는 모두 승인 대상이며, 10만 파운드 이상의 계약은 모두 승인 대상
- ※ 자료 : GOV.UK(’16.12)
- (예산 추정) 생명 주기상의 모든 비용과 기술적 이득, 기능적 적합성을 모두 고려하여 추정하며 기관별, 월별 예산 사용 패턴이 기록된 OSCAR(Online system for central accounting and reporting)를 활용하여 추정안 생성
- ※ 공금관리정책(Managing Public Money)에 따르면 의회에서 승인 받은 예산 한도와 관련 예산추정안에 대한 회계담당관의 승인이 반드시 필요(14)
- (평가 절차) MEAT(most economically advantageous tender) 기반 평가로서, 생명 주기상의 모든 비용과 기술적 이득, 기능적 적합성, 개시 이후 서비스 관리, 계정 관리 및 서비스 가용성 보장, 비기능적 요소를 모두 고려
- (구매 방식) 2가지 방식의 Call-off 계약(G-Cloud Framework, Digital Outcomes and Specialist Framework)을 통해 계약
- ※ 디지털·기술 관련 계약은 IP 및 데이터의 소유권에 대해 명시해야 하고 최적가(Best Value)로 산정되어야 하며 컴포넌트 서비스를 제공하는 회사가 시스템 통합·서비스 통합·서비스 관리를 동시에 할 수 없고, 자동 갱신이 될 수 없으며, 모범사례를 준수해야 함
- ※ 디지털·기술 관련 계약은 IP 및 데이터의 소유권에 대해 명시해야 하고 최적가(Best Value)로 산정되어야 하며 컴포넌트 서비스를 제공하는 회사가 시스템 통합·서비스 통합·서비스 관리를 동시에 할 수 없고, 자동 갱신이 될 수 없으며, 모범사례를 준수해야 함
- ※ G-cloud framework 계약의 경우 24개월까지 계약 가능. 계약 이후 3개월 이내에 착수해야 하며, 요구사항이 변경된 경우에는 20% 이내까지는 수량을 조정할 수 있음⁽¹⁵⁾
- ※ Digital Outcomes and Specialist Framework 계약의 경우 총 비용, 지불 방식, 할인 사항, 비용 상세 구조, 일별 단가 등이 반드시 명시되어야 함
- ※ T&C : Terms and Conditions
- ※ SOW : Statement of Work
- ※ CCN : Contract Change Note
- (대금 지불) 고정가격, T&M, 상한이 있는 T&M 방식이 존재하며, 모든 비용은 기관의 비용 정책에 따라 상한이 존재하며 합의되어야 함
- ※ Call off 계약에 따른 대금 지불은 주문서에 명시된 상한선을 한도로 함(16)
- ※ 제한법률(Limitation Act)을 통해 추가요금은 의회 권한으로 지급
공공부문에 종량제 도입 시의 고려사항
- 사전 예산 책정 체계 내에서 계약 시 유효한 상한 금액 설정 필요
- ※ 영국에서도 과도한 요금지불을 막기 위해 기관별, 월별 예산 사용 패턴을 파악해 예산추정안을 만들고, 모든 경우에 상한을 설정
- 적정 계약 기간 산정을 위해 기존 계약 정보에 대한 데이터베이스 구축 및 관리 필요
- ※ 영국은 24개월의 계약 기간을 명시하며 자동 갱신되지 않음
- ※ 물리서버 도입 시에 준하여 감가상각을 고려한 최대 계약 기간은 5~6년으로 사료됨
- 상한금액을 소진했으나 계약 기간이 남아있거나, 계약 기간에 예산을 모두 소진하지 못한 경우에 대한 예산 관리대책 필요
- ※ 상한 금액을 소진했으나 계약 기간이 남아 있는 경우에도, 합의된 최소 자원으로 서비스는 계속되어야 함
- ※ 계약 기간 내에 예산을 모두 소진하지 못한 경우 이월 등을 통해 해당 예산을 해당 부서에서 보전할 수 있도록하는 예산 관리 대책 필요
- (1) 설계 및 감리용역(건설기술관리법), 학술연구용역, 청소용역, 시설관리용역(엔지니어링기술진흥법령) 등
- (2) 예정가격을 미리 작성하고 낙찰자를 결정, 계약을 체결하는 확정계약이 통상적이며 원칙임
- (3) 미리 예정가격을 정할 수 없을 때 개산(槪算:어림셈)가격을 정하여 계약을 체결하는 것으로서“ 개발시제품의 제조계약, 시험·조사·연구용역계약, 정부투자기관 또는 출연기관과의 법령의 규정에 의한 위탁 또는 대행계약”은 개산계약으로 체결할 수 있는 것임
- (4) 입찰전에 미리 예정가격을 구성하는 일부 비목의 금액을 결정할 수 없는 경우 계약금액을 잠정적으로 정한후 계약이행 완료후 사후정산. 외국의 첨단부품을 수입하거나 제작에 장기간 소요되는 특수품 조달 시에 이용되는 계약방법
- (5) 당해 계약 목적물 전체에 대하여 총액으로 체결한 계약
- (6) 일정기간 계속하여 제조·수리·가공·매매·공급·사용 등의 계약을 할 필요가 있을 때 당해연도 예산의 범위 안에서 단가에 대해 체결하는 계약
- (7) 수요기관에서 공통적으로 필요로 하는 수요물자를 제조·구매 및 가공 등의 계약을 할 때 미리 단가만을 정하여 계약체결하고, 각 수요기관에서 계약상대자에게 직접 납품요구 하여 구매하는 제도
- (8) 임차, 운송, 보관, 전기, 가스, 수도의 공급 기타 그 성질상 수년간 계속하여 존속할 필요가 있거나 그 이행에 수년을 요하는 경우 체결하는 계약. 장기계속공사 계약제도는 주로 사업의 규모, 내용등이 설계서 등에 의하여 확정되었으나, 예산의 일괄확보의 어려움 등이 있을 때 활용되는 제도임.
- (9) 장기계속계약, 계속비계약의 구분
- (10) 국가계약법령은 정부계약의 상대자를 1인으로 상정하여 규정, 계약 상대자는 1인임이 원칙
- (11) 공동도급계약 : 공사·제조·기타의 도급계약에 있어 2인 이상의 수급인이 당해계약을 공동으로 수행하기 위하여 잠정적으로 결성한 실체인 공동수급체와 체결하는 계약. 공동도급제도는 시공능력공시액, 시공실적, 기술보유, 면허 등에서 상대적으로 대기업에 비해 열위에 있는 중소기업체의 수주기회 확대 및 기술습득을 지원하기 위해 도입된 제도임
- (12) IT Service Management
- (13) GSA(2016.12) Best Business Practices for USG Cloud Adoption : While cloud computing offers“ pay-as-yougo”, which is similar to mobile phone plans, the Financial Management Regulation (FMR) and Federal Acquisition Regulation (FAR) limit the ability to pay for cloud consumption above a predefined limit.
- (14) A2.2.5 Formally, Treasury consent is required for all expenditure or resource commitments. In practice, the Treasury delegates to departments’ authority to enter into commitments and to spend within predefined limits without specific prior approval from the Treasury Box A2.2C: where authority is never delegated; items which are novel, contentious or repercussive, even if within delegated limits; items which could exceed the agreed budget and Estimate limits; contractual commitments to significant spending in future years for which plans have not been set; items requiring primary legislation (eg to write off NLF debt or PDC); any item which could set a potentially expensive precedent; where Treasury consent is a specific requirement of legislation
- (15) If your requirements change, you can:
  - change the quantity of what you’re buying through G-Cloud 7 by up to 20% without re-evaluating potential suppliers
  - cancel a contract and start the buying process again to ensure you find the service that best meets your requirements, at the best price
- (16) G-CLOUD 8 CALL-OFF CONTRACT 31.5: The annual aggregate liability for all defaults resulting in direct loss, destruction, corruption, degradation or damage to the Buyer Data or the Buyer Personal Data or any copy of such Buyer Data, caused by the Supplier’s default under or in connection with a Call-Off Contract shall be subject to the financial limits set out in the Order Form.