지난 2017년 5월 새 정부 출범 이후 공공SW사업 분야에서 가장 큰 변화는 두가지일 것이다. 첫째는 2017년 12월 국정현안점검조정회의에서 발표한 「SW산업 육성을 위한 공공SW사업 혁신방안」이다. 이 방안은 2017년 7월부터 9월까지 운영된 「SW ‘아직도 왜’ TF」를 통해 ‘요구사항 명확화’를 위한 사전심사제와 ‘과업변경·추가 시 적정대가 지급’을 위한 과업심의위원회 의무화 등공공SW업계의 요구사항을 대폭 수용하였다. 둘째는 좁은 의미의 SW산업 진흥이 아닌 국가 전반의 SW진흥을 위한 SW산업진흥법 전부개정안이 2018년 11월 30일 국회에 제출된 것이다. 이 전부개정안에는 앞서 언급한 공공SW사업 혁신방안도 상당수 포함하고 있다.
공공SW사업 관련 제도개선은 이번이 처음이 아니라 지난 20여 년간 끊임없이 제기되어 왔다. 이번 칼럼에서는 공공SW사업 제도가 지향해야 할 근본적인 원칙 몇 가지에 대한 필자의 의견을 제시해 보고자 한다.
사업금액 조정이 실제로 가능한 제도여야 함
공공SW사업은 주로 시스템통합, 시스템관리 등 IT서비스 사업이기 때문에 사전에 공고된 사업 범위에 따라 정액도급계약을 체결해 수행된다. 지금까지는 공공SW 사업범위가 불명확했으며, 이에 따라 발주기관의 무리한 요구를 하더라도 수주기업은 수행할 수밖에 없어 손해를 입어 온 피해자라는 인식이 지배적이었다. 그렇기 때문에 공공SW사업 혁신방안도 보다 철저한 요구사항 상세화를 방안으로 제시했고, 그럼에도 불구하고 발생하는 추가과업 또는 과업의 변경과 그에 따른 계약변경을 공정하게 처리하기 위해 과업심의위원회를 의무화한 것이다
그러면 과업심의위원회의 가장 핵심적인 역할은 무엇인가? 이름이 과업심의위원회이니 과업을 심의하여 확정하는 것? 필자의 의견은 좀 다르다. 과업심의위원회의 핵심은 사업기간 연장과 계약금액의 변경에 관한 심의라고 본다.
잠깐 눈을 돌려 공공건설을 보자. 공공SW사업과 공공건설사업은 같이 용역으로 분류되기도 하고 정액도급계약이 대다수여서 흔히 비교대상으로 삼는다. 일반적으로 SW기업들은 공공건설 분야의 계약금액조정제도를 부러워 하곤 한다. 그러나 공공건설에서도 발주기관과 사업자 간의 분쟁은 발생하고 있고 이를 해결하기 위한 판결과 제도변경이 계속 일어나고 있다.
2014년 언론보도에 따르면 건설업계의 공공건설 대금청구소송이 늘어났는데, 이는 저가로 발주된 공사에 참여해서 손실을 본 건설사들이 발주처의 횡포에 적극 대응한 결과로 보고 있다. 특히 소송대상이 지방자치단체에서 대형 발주처까지 확대된 것은 어려워진 업계의 현실을 반영한 것으로 보인다. 1 2015년에는 발주기관의 지시에 따라 야간 작업시간이 줄어들어 사업기간과 인건비가 늘어난 경우도 설계변경이라는 판결이 확정되어 건설업계 입장에서는 계약금액 조정이 좀 더 원활해졌다. 2 또한 법원도 건설사의 추가대금 청구를 인정하는 경향을 보여 왔다.
그렇다고 건설사의 추가대금 청구가 항상 인정되지는 않는다. 그동안 발주기관의 요구가 없는 추가공사에 대한 대금청구는 불가능하다는 것이 법원의 확고한 입장이며, 3 여러 해에 걸쳐 진행되는 장기계속공사계약에서 각 차수별로 공사비용을 조정한 경우에는 총 공사기간이 늘어난 것에 대한 총괄조정은 할 수 없다는 판결도 나왔다. 4 더불어 앞서 언급한 야간 작업시간 제한을 설계변경으로 보는 판결의 영향 때문인지 2016년에는 건설공사 표준품셈 5이 개정되어 작업시간제한 할증률을 명시하기에 이르러, 6 추가청구금액 상한이 제도적으로 설정되도록 변경되었다. 이처럼 공공건설에서는 발주기관과 수주자 간의 구체적인 갈등 속에서 판결에 따라 계약해석 기준이 정립되고 그에 따라 제도가 같이 변경되고 있다.
공공SW사업에서도 추가대금청구 소송이 발생하고 있는데, 7 소송까지 진행되는 것은 발주기관이나 수주자 어느 쪽이든 상당한 시간과 비용을 부담해야 하므로 소송 이전에 당사자들 간에 합의하여 사업기간과 계약금액을 조정하는 것이 가장 바람직할 것이다.
필자가 보기에는 공공SW업계의 관심도 사업 초기 과업범위를 확정하는 것보다는 무리한 과업추가 또는 변경의 통제와 그에 상응하는 대가지급에 더 쏠려 있다. 그러므로 각 발주기관별로 설치될 과업심의위원회의 실효성 여부도 사업 수행 중에 발생할 수 있는 계약변경 요청에 대한 심의를 얼마나 공평하고 공정하게 수행해내는지에 달려 있다. 그러므로 제안요청서의 요구사항이 상세화될 경우 8에는 최종적으로는 계약 체결 이후의 과업의 변경이나 추가 여부를 보다 손쉽고 명확하게 판단할 수 있으므로 과업심의위원회의 활동도 과업변경 등의 여부를 확정하는 것보다는 적정 사업기간의 재산정, 그리고 계약금액 조정에 집중될 수 있을 것이다.
만약 요구사항 상세화와 과업심의위원회가 제대로 동작하지 못해서 또다른 제도개선을 모색해야 하더라도 프로젝트가 진행되면서 발주기관의 요구사항 또는 원하는 시스템의 그림이 구체화되는 SW사업의 특성에 맞게 계약의 변경은 언제나 가능해야 한다. 그래야만 공공SW업계에서도 적극적으로 해당 제도를 활용하여 개별 공공SW사업에서 정당한 대가를 받을 수 있을 것이고 제도의 안정성도 높아질 것이다.
공공SW사업의 원가내역을 보다 세밀하게 산정 및 평가해야 함
이상하게 생각하실 분들이 많을 것 같다. 원가내역을 세밀하게 산정하고 평가해야 한다니? 프로그래머 1명의 생산성이 엄청난 차이를 보일 수 있는 공공SW사업을 건설사업처럼 취급하는 건 부당하게 보일 수도 있다.
하지만 공공SW사업을 추진하는 측에서도 예산을 미리 마련해 두어야 하니, 결국 원가내역을 뽑아볼 수밖에 없다. 문제는 그것이 해당 사업의 다양한 구성요소를 충분히 고려하고 있는지, 그리고 시장에서 형성된 가격을 적정히 반영하고 있는지 여부이다. 특히 상용SW 구매와 하도급이 항상 논란이 되고 있는데, 필요한 상용SW 제품군의 시장가격 확인, 하도급 가능한 부분들에 대한 시장상황을 반영한 가치 산정이 중요하다.
그러면 이렇게 산정한 원가내역으로 총 사업금액을 계산해서 심의 후 예산을 할당하면 그 뿐인가? 투찰가격은 각 기업들의 영업비밀이므로 물어보지 않는 것이 정당한 것인가? 그렇지 않다. 특히 구축사업의 경우에는 특정 상용SW를 어떤 가격과 조건에 조달할 것인지, 정보시스템의 어느 부분을 어떤 기업에게 하도급할 것인지가 매우 중요하다. 영국에서는 특정 업체가 제시한 가격이 이상하게(abnormally) 낮을 경우 계약 담당 공무원은 업체에게 가격산정의 근거를 제출하도록 요구하고 그 근거가 합리적이지 않을 경우 해당 업체를 입찰에서 배제하도록 하고 있다. 또한 미국에서도 [그림 1]에서 보듯이 제안요청서에 별도 문서에 가격요소를 상세히 기재할 것을 요구하고 있다. 그러므로 국내에서도 가격평가시 세부 원가내역을 제출받아 심사하는 방식을 도입하는 것을 적극 검토할 필요가 있다.
[그림 1] 미국 아칸소주 사회복지정보시스템 고도화사업 RFP의 비용산정 부분
한편, 국내 SW산업진흥법은 상용SW 분리발주와 하도급 사전승인제를 실시하고 있으며, 하도급보다는 공동수급체를 장려하는 규정을 시행하고 있다. 그러나 이는 원가를 세밀하게 산정하고 입찰기업의 제안가격을 세부 단위로 살펴보는 것과는 조금 거리가 있다. 입찰한 IT서비스 기업들이 사전협상을 통해 확정한 다양한 상용SW 구매 및 기술지원의 공급처와 가격 등 거래조건, 1차 하도급업체까지의 역할분담 및 맡은 부분별 하도급금액을 상세히 기재해서 제출하고 이를 엄정하게 심사하게 된다고 가정해 보자.
그렇다면 패키지SW업체의 가격협상력 증대를 위해 도입된 상용SW 분리발주와 수직적 하도급관계를 수평적 파트너관계로 전환하고자 도입한 공동수급체 장려조항이 의도하는 바를 일괄발주에서도 구현해 낼 수 있다. 그렇다면 상용SW 분리발주에 따른 발주기관의 부담도 줄어들지만 무엇보다도 공공SW사업자들의 제살깎기식의 저가입찰과 그 여파로 상용SW업체와 하도급업체에 부담이 전가되는 것을 방지할 수 있다.
노파심에 덧붙이자면, 우선협상대상자에게 각 세부 내역의 최저가의 조합을 요구하는 일은 있어서는 안된다. 발주기관의 제안요청서에 대응하여 입찰기업들이 제시하는 세부 가격내역은 시장의 실거래가격들의 집합이기는 하나, 총액은 입찰기업의 종합적인 역량의 성과로 최저가의 조합은시장에서 실재하지 않는 이론적인 가격이다. 또한 개별 구매 시 발생하는 발주 등 부대비용을 감안하면 오히려 발주기관의 부담이 커질 것이다.
공공SW사업의 문제점을 계약과 시장의 관점에서 해소하려는 원칙이 중요
이번에는 앞서의 두 가지 방향까지 포함하는 보다 큰 원칙을 말해보고자 한다.
먼저 좀 더 시계를 뒤로 돌려 보자. 지난 2016년 8월 말 열린 민관합동 SW TF에서 분할발주를 포함하여 공공SW사업 발주제도를 선진화하기 위한 연구반 구성이 제안되었다. 그 제안에 따라 1개월여의 준비를 거쳐 2016년 10월 17일 첫 회의가 열렸고 약 7개월간 운영되었다. 필자도 그 연구반에 참여하였는데, 연구반의 성과는 2017년 6월 13일 필자가 몸담고 있는 SW정책연구소 대회의실에서 열린 제31회 SPRi 포럼에서 발표되었다.([그림 2] 참조)
[그림 2] 공공SW사업 발주관리 선진화의 방향
발표의 요지는 다음과 같았다. 현재 공공SW사업 발주제도의 준수율 자체는 높으나 시장의 체감정도가 미흡하다. 가장 중요한 ‘요구사항 상세화’는 실제 사업규모의 대략적인 산정이 어려울 정도이며 과업변경기준도 확립되어 있지 않아서 업계에서 오랜 숙원이 아직 해결되고 있지 않다. 또한 공공SW사업이 본격적으로 추진된 게 20년이 넘었는데도 불구하고 아직까지 발주기관과 수주기업의 여건을 고려한 지원제도가 미비하다는 것이었다. 그래서 공공SW사업이 발주기관과 수주기업 간의 장기간에 걸친 계약이라는 점에 주목해 발주제도의 선진화라는 추상적인 목표를 계약의 공정성, 적정성, 이행능력의 전문성 강화라는 것으로 새롭게 정의하고 이 프레임웍에 맞춰 업계의 오랜 요구사항들에 대응하는 다양한 개선방안을 제시하였다. [그림 2]에서 볼 수 있듯이 요구사항 상세화나 과업변경기준 정립은 공공SW사업 혁신방안의 밑거름이 되어 SW산업진흥법 전부개정안에도 포함되었다.
공공조달은 공공성을 고려하고, 조달절차에서 환경, 인권, 노동, 고용, 공정거래, 소비자 보호 등 사회적ㆍ환경적 가치를 반영 9하는 조금 특수한 시장이라고 볼 수 있다. 그러나 ‘시장’이기 때문에 기본적으로는 ‘가격결정기구’라는 시장의 본질적 기능을 유지하면서 다양한 정책목표를 달성하기 위해 제도를 운영해야 한다. 또한 모든 공공조달제도가 그러하듯, 공공SW사업도 계약의 일종이기에, 계약당사자인 발주기관과 수주기업이 계약 내용을 제대로 이해하고 충실히 이행하는 것이 중요하다. 그리고 공공SW사업이 장기간에 걸쳐 수행되고 그 결과물인 정보시스템도 수년간 운영된다는 특성을 고려하면, 계약의 원활한 이행과 목적달성, 단기간의 비용이 아닌 장기간의 총소요비용, 국민 또는 공무원인 사용자의 만족도 간의 조화를 추구하는 방향으로 제도가 운영되어야 할 것이다.
그렇지 않을 경우에는 다양한 형태로 부작용이 생길 수 있다. 예를 들면, 공공SW사업에서 기술능력만 평가하자는 주장이 있는데, 이럴 경우에는 공공SW시장의 가격조절기능은 상당 부분 상실될 것이며, 공공SW사업자 간의 혁신을 통한 가격경쟁의 유인동기도 감소할 것이다. 또 지금까지 사업자 선정과정의 공정성 시비를 피하고자 조달청에 발주를 위탁하고 발주기관의 개입을 줄이다 보니, 발주기관의 업무특성과 요구사항을 정확하게 이해하면서 그에 적합한 업체를 선정하기가 어려워졌다. 그리고 사업자 선정 시 유사사업 수주실적만 평가하다 보니 성실하고 꼼꼼하게 사업을 마무리해 좋은 평판을 얻은 업체와 그렇지 않은 업체를 분별해 내기가 쉽지 않다. 따라서 계약과 시장의 원활한 작동이라는 철학을 계속 견지하면서 이런 문제점들을 해결해 나가야 한다.
나가며
세상에 완벽한 제도라는 것은 없을 것이다. 전혀 고쳐질 필요가 없는 제도라는 것이 어디 있겠는가? 공공SW사업 부문에서도 각국 별로 나름의 문제점과 대응방안을 모색해 제도를 개선하고 있으며, 그럼에도 분쟁은 항상 발생하고 있다. 영국에서는 일부 IT 대기업 위주로 공공SW시장이 독과점화되고 있다는 인식 아래, 민간 클라우드의 적극적인 도입, 대형 SW사업 억제, 계약기간 단축을 통한 IT기업 간 경쟁 증대를 꾀하고 있다. 미국에서도 폭증하는 데이터센터 등으로 인해 IT예산을 보다 효율적으로 사용하고자 10 2009년 클라우드 퍼스트정책을 도입해 민간 클라우드를 적극 도입하는 한편, IT현대화법을 제정해 기존(Legacy) 시스템을 현대화하고 있다.
미국 연방정부기관들이 민간 클라우드를 도입하는 것이 순조롭기만 하지는 않았다. 2013년 중앙정보국(CIA)이 아마존(AWS)과 맺은 10년 6억 달러 규모 계약에 IBM이 소송을 걸었는가 하면, 2018년 5월에 오라클은 국방부와 린 클라우드(REAN Cloud) 회사 간의 계약에 이의를 제기했다. 11 또 미국 국방부의 10년간 100억 달러 규모의 민간 클라우드 도입 프로젝트인 ‘JEDI’ 사업을 둘러싸고클라우드 업체 간의 경쟁이 격화되고 있다. 2018년 10월에 IBM이 미국 감사원(GAO)에 항의문서를 제출하고, 12 오라클이 연방법원에 현재의 사업추진절차가 위법하다며 소송을 제기했다. 13 거기에 12월에는 국방부가 아마존에 특혜를 제공했다는 문건이 워싱턴 정가에 유포되는 등 분쟁이 갈수록 심해지고 있다. 14
그러나 이러한 분쟁 속에서 미국 연방정부의 IT조달제도가 바뀔까? 필자는 그럴 가능성이 낮다고 본다. 국방부의 ‘JEDI’ 프로젝트의 경우 제도의 문제가 아닌 특정 사업의 문제이기 때문에 추진과정에서 위법사항이 있다면 그것을 시정하는 것이 우선될 것이다. 그리고 몇몇 IT업체가 사업을 분할할 것을 원한다 해서 그것이 발주기관의 이익 또는 국가 전체의 이익이라고 입증되지 않는 이상 사업의 추진방식을 변경할 이유가 없기 때문이다. 이런 점에서 미국의 공공IT조달제도는 성숙하다고 볼 수 있다.
국내 공공SW사업에 관해 2000년 초반부터 20여 년 동안 진행된 제도개선에 대한 논의들을 살펴보면 주로 발주기관의 갑질과 특정 기업과의 불공정한 유착관계를 없애고, 하도급 또는 상용SW 구매 관계에서 하도급인이나 구매자의 횡포를 제어하는 데 초점이 맞춰져 있었고, 나름대로의 성과를 거두었다. 그러나 점점 제도가 복잡해지면서 발주자와 관리감독해야 할 주무부처의 부담은 늘어만 가는데 업계가 제기한 문제점들도 속시원히 해결되지는 않는 상황이다.
그렇다면 공공SW시장의 ‘시장’과 ‘가격’에 의한 자정능력을 믿어보는 것은 어떨까? 그 믿음에 바탕하여 공공SW사업 제도가 지향해야 할 근본적인 원칙에 관한 논의가 시작되기를 기대한다.
3 권형필(2018.3.22.), “원칙적으로 추가 공사에 대한 합의가 없는 이상, 추가 공사대금 청구를 할 수 없다(대법원 2005다 638** 판결)”, 리걸인사이트. http://legalinsight.co.kr/archives/67979 (최종 방문일 : 2019.2.26.)
4 법률신문(2015.1.8.), “관급공사 공기 핑계 비용 추가청구 제동”, 법률신문 판결큐레이션. https://www.lawtimes.co.kr/Case-Curation/view?serial=89980&page=6
5 국가에서 시행하는 공공 건설공사의 예정가격의 적정성과 객관성·투명성을 확보하기 위해 어떤 일에 소요되는 재료의수량과 노무공량을 셈하는 기준으로 자재·노무·장비·가설·일반경비 등 2416개 항목에 대한 정부고시가격을 말한다. (출처 : http://news.mt.co.kr/mtview.php?no=2016021613185662961)
7 예를 들면, 주식회사 엔디에스가 2011년 2월 한국토지주택공사를 상대로 제기한 용역대금청구사건은 엔디에스의 청구가 일부 인정된 채로 2015년 1월 6일 확정되었고, 2018년 7월 경에는 현대BS&C가 주축이 된 콘소시엄이 경찰 병원을 상대로 72억원에 달하는 추가용역대금 청구소송을 제기하여 현재 1심이 진행 중이다.
8 요구사항 상세화는 가장 기본적으로는 과업규모를 충실히 산정하여 적정예산이 할당되게 하고, 사업자들이 입찰참여를 결정할 때에 보다 정확한 정보를 제공하여 해당 사업의 적정금액이 시장원리에 따라 결정될 수 있도록 하는 역할을 한다.
9 조달사업법 제1조(목적) 이 법은 조달사업을 공공성을 고려하면서도 효율적으로 수행하기 위하여 조달사업의 운영 및 관리에 필요한 사항을 정함을 목적으로 한다.
10 미국 연방정부의 이러한 노력에도 불구하고 IT예산은 2011년 754억 달러에서 2018년에는 849억 달러로 최근 7년간 연평균 2% 증가했다.(출처 : 미국 연방정부 IT대시보드 https://itdashboard.gov/#learn-basic-stats)
11 디지털데일리(2018.8.9.), “100억달러 구모 美 국방부 클라우드 사업... 뜨거운 각축전”. http://www.ddaily.co.kr/news/article.html?no=171505
12 디지털데일리(2018.10.14.), “11조 원 규모 ‘펜타곤 ’ 클라우드 사업... AWS 견제나선 IT 공룡들”. http://www.ddaily.co.kr/news/article.html?no=173605
13 테크크런치(2018.12.12.), “Oracle is suing the US government over $10B Pentagon JEDI cloud contract process”. https://techcrunch.com/2018/12/12/oracle-is-suing-the-u-s-government-over-10b-pentagon-jedicloud-contract-process/
14 디일렉(2018.12.23.), “아마존-美 국방부 뒷거래 의혹 확산... ‘11조 원’ 클라우드 계약 수주전”. http://www.thelec.kr/news/articleView.html?idxno=382
