이 리포트에서는 미국, 영국의 공공조달제도를 조사하고 국내 제도와 비교분석을 하면서 공공 SW사업자 선정기준과 관련해 가격평가의 배제 또는 축소의 타당성과 기술평가의 개선방안으로 계약이행평가와 계약이행성실도평가를 결합한 계약이행평가제도를 도입하는 것을 검토하였다.
미국은 IT조달에서 비가격평가요소와 가격평가요소 간의 상대적 중요성만 명시하고 실질적인 비중은 발주기관 재량에 맡기는 가치교환방식을 채택해 발주기관 입장에서 최고가치 기업을 선정하고자 한다. 유럽연합은 가장 경제적으로 유리한 입찰을 한 낙찰자를 선정하는 원칙에 따라 비가격적 요소만 고려하는 것을 금지하고 있다. 영국은 이러한 유럽연합 지침을 수용하고 있으며, 기술 및 가격 종합평가 방식을 가장 많이 사용한다. 이처럼 미국과 영국 모두 공공조달에서 가격요소를 고려하도록 명시하고 있어 유사한 원칙을 견지하는 국내 공공조달제도에서 공공SW 사업에 가격평가를 배제하는 것은 어려워 보인다. 다만, 영국은 고난도 기술 요구 사업에는 예산 범위 내에 최고 기술점수업체를 협상대상자로 선정할 수 있도록 규정하고 있었다. 그러므로 고난도 사업과 같은 경우에는 가격평가 비중을 현행보다 줄이는 것은 검토해 볼 수 있다.
한편, 미국과 영국은 모두 사업자선정 시 사업자의 과거 계약의 이행 정도를 사업자선정 절차에 반영하는 계약이행평가제도를 운용하고 있다. 미국은 1993년 클린턴 행정부 출범 이후 사업자의 과거 계약에서의 성과가 현재 추진 중인 조달사업의 사업자선정에 유용한 지표라는 인식 아래 사업자성과평가제도를 시행해 왔다. 영국은 2012년경부터 일정 규모 이상의 IT조달 등에 적격심사 시 사업수행실적에 더해 해당 발주자의 평가를 기재한 증명서를 평가에 반영하기 시작하였다. 이러한 계약이행평가제도는 발주기관의 행정부담이 늘어나고 SW사업자와의 분쟁 소지가 있긴 하지만, SW사업자의 계약 이행의 품질을 높이고, 우수SW사업자에게 추가 사업 수주의 인센티브를 부여하는 장점이 있다.
국내도 적격심사나 입찰참가자격 사전심사에서 계약이행성실도를 평가할 수 있도록 규정되어있고, 공공건설 분야에서는 건설기술진흥법에 따라 시공평가와 용역평가 같은 계약이행평가 및 계약이행성실도평가가 정착되어 있다. 또 방위력개선사업은 사업수행평가와 과거사업수행성실도/계약이행성실도평가가 제도화되어 있었고, 조달청의 다수공급자계약 등에서도 수요기관의 만족도 조사를 포함하는 계약이행실적평가가 시행되고 있었다. 그러나 협상계약방식에서 계약이행성실도평가가 가능한지는 규정되어 있지 않고, 공공SW사업을 대상으로 계약이행평가와 계약이행성실도평가를 실제 실시하는 기관도 없었다. 대신에 공공SW사업에서는 수행실적을 평가에 반영하거나 계약 이행 중에 법령에 규정된 사항을 위반한 사업자에게 입찰참가자격을 제한하는 등 부정당업자제재를 명시하고 있었다. 그러므로 계약이행평가와 계약이행성실도평가를 제도화하여 공공SW사업자의 계약 이행의 품질을 높이고, 우수하고 성실한 공공SW사업자에게 추가 사업 수주의 인센티브를 부여하는 것을 적극적으로 검토해 볼 필요가 있다.
계약이행평가와 계약이행성실도평가로 구성되는 계약이행평가제도가 성공적으로 정착되기 위해서는 먼저 기술평가에서 사업수행능력평가를 지금보다 강화해야 하는 이유로 현재의 제안서 위주의 평가 및 수행실적 평가가 가지는 한계에 대한 공감대를 형성하는 게 필요하다. 그리고 계약이행평가와 계약이행성실도평가의 평가항목, 배점, 평가기준에 대한 논의도 필요하다. 마지막으로, 협상계약체결기준의 개정 여부, 계약이행평가 시 품질만족도 등 정성평가 포함 여부, 사업자의 이의제기 범위 및 절차, 계약이행성실도평가의 실제 실시를 위한 계약이행평가의 축적과 의무화 시기 등의 구체적인 제도설계와 함께 도입 일정에 대한 충분한 검토와 이해관계자의 의견 수렴도 같이 이뤄져야 한다.
Executive Summary
This report investigated the public IT procurement system of the United States, and the United Kingdom and checked how it is reasonable to exclude or reduce the influence of price evaluation from award criteria of a Korean public IT procurement and proposed to introduce a contract performance evaluation system to improve current domestic public IT procurement system.
The US tries to select the best value contractor from the perspective of the contracting authority by adopting a trade-off method that only specifies the relative importance between non-price evaluation factors and price evaluation factors in public IT procurement and leaves the actual scoring to the contracting authority's discretion. The European Union keeps the principle of selecting the successful bidder who has made the most economically advantageous tender and prohibits the award criteria consisting of only non-cost factors. The UK accepts the European Union public procurement directive and uses ‘the Highest combined Technically and Financially scored Tender’ in most cases. The US and the UK all have the mandatory rule that price or cost should be evaluated in public procurement, so it seems difficult to exclude price evaluation from the Korea public IT procurement regulation that adheres to similar principles. In addition, the UK specifies that ‘the Best Technical Tender that is Affordable’ can be selected as a preferred bidder within the project budget for the public procurement requiring high-level skill. Therefore, it can be considered to reduce the portion of price evaluation only in public IT project cases requiring high-level skill in Korea.
On the other hand, both the US and the UK choose a contractor performance assessment system that considers the past performance of the contractor during public procurement tender evaluation process. Since the Clinton administration in 1993, the US started the contractor performance assessment system under the premise that the past performance is a useful indicator for selecting the best value contractor for public procurement. In 2012, the UK began to include Certificate of Past Performance in the selection criteria for large IT projects beyond specified size or scale. This system has the advantage of improving the quality of the contractor’s performance and giving incentives to win next projects to excellent and sincere contractors, although the burden of the contracting authority increases and disputes between the contracting authority and the contractor might occur.
In Korea, past performance evaluation can be executed in the award criteria of ‘Examination of the eligibility’ or the stage of Pre-qualification of open procedure. For example, in public construction project, Construction Technology Promotion Act regulating public construction work specifies contractor performance assessment system. For the defense acquisition project, contractor performance assessment and past performance evaluation were institutionalized. In mulitiple award schedule institution, contractor performance assessment including satisfaction survey of demand institutions are also conducted by the Korean Public Procurement Service. However, there is no rule about past performance evaluation of contracting by negotiation for public IT projects, and no public institution conducts past performance evaluation by its discretion. Instead, prior experience is often used and there is a legal sanction on unfair contractors who violate the provisions of laws and regulations, such as restricting the bidding on public procurement during some period. Therefore it is necessary to proactively consider institutionalizing contractor performance assessment system consisting of the contractor performance assessment and the past performance evaluation, to enhance the quality of the contractor’s performance and give incentives to win coming projects to excellent and sincere contractors.
To make the contractor performance assessment system work effectively in Korea, at first, it is necessary to make a consensus on the limitations of prior experience and proposal evaluation for the viewpoint that project performance must be considered more important and critical than now in technical evaluation. Secondly, it is required to discuss the concrete evaluation factors, points, and objective criteria of the contractor performance assessment. Finally, there are checklist items requiring intensive discussion among stakeholders like whether or not ‘contracting by negotiation’ regulation needs to be revised, whether or not to include qualitative factors such as contracting authority’s satisfaction, and the scope and procedure of objection by the contractor, the detailed roadmap such as contractor performance assessment result DB and the compulsory timing of past performance evaluation.
