SPRi - 소프트웨어정책연구소

글로벌 테크기업에 대한 미국 내 규제 논의 본격화

조원영SW기반정책·인재연구실 실장

2018.09.20

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- 구글, 페이스북, 아마존 등 글로벌 테크기업이 공정한 경쟁을 저해하고 개인정보를 남용하며 정치적 영향력을 행사하고 있다는 주장이 커짐에 따라, 미국 내에서도 자국 기업 보호 논리가 약화되고 규제를 강화해야 한다는 목소리가 힘을 얻고 있음
- 지난 5월 새롭게 구성된 미국 연방거래위원회는 이미 한발 앞선 유럽을 쫓아 테크기업에 대한 감시를 강화하기 위한 제도적 정비에 착수함
- 이들 기업은 우리나라에서도 강력한 시장지배력을 보유하고 있는 바, 국내 사용자의 데이터 보호와 국내 기업의 역차별 여부를 면밀히 검토하고 제도적 보완책을 마련할 필요
- As global tech companies such as Google, Facebook, and Amazon hurt fair competition, abuse personal data and exert their political influence, claims for strengthening regulations for them are getting stronger.
- The US Federal Trade Commission, which was newly formed in May, has already begun to set up an institutional framework to strengthen its regulation of tech companies.
- Since these companies have strong market dominance in Korea, so it is necessary to carefully monitor the data protection of domestic users and reverse discrimination of domestic companies and to prepare institutional tools.
미국 내 테크기업에 대한 비판 및 규제의 필요성에 대한 목소리가 고조
- 최근 구글, 페이스북은 우수한 분기 실적 발표 직후 주가가 급락하는 사건이 발생
- 그동안 애플, 구글, 마이크로소프트, 아마존닷컴, 페이스북, 넷플릭스 등의 테크기업은 시가총액 상위 5위에 나란히 이름을 올리며, 증시의 호황을 주도했음
- 하지만 구글은 최근 4년 이내 최고의 매출 성장을 기록한 1분기 실적을 발표한 2018년 4월 22일 주가가 4.5% 급락했음1
- 페이스북 역시 2018년 7월 25일 1분기 수익 대비 31%나 증가한 2분기 실적을 발표하자 마자 주가가 급락하여 두 시간 만에 시가 총액이 1,500억 달러 증발됨2
- 그림 1 구글(좌)과 페이스북(우)의 분기 실적 발표 전후 주가 변화 추이
  ※ 출처 : Yahoo Finance 데이터를 토대로 작성
- 테크기업 중에서 구글과 페이스북이 유독 수익 대비 주가가 높지 않고 주가 변동성이 큰 이유는 반독점과 개인정보보호에 대한 규제 위험이 높기 때문임
- 넷플릭스와 아마존닷컴은 주가수익비율(Price-Earning Ratio)이 100에 가깝지만 구글과 페이스북은 20에 불과(<그림 2> 우측 참조)
- 넷플릭스와 아마존닷컴은 소비자로부터 매달 가입비를 받아 수익을 거두지만, 구글과 페이스북은 사용자의 데이터를 수집·분석·활용하여 광고매출을 거둠
- 따라서 구글과 페이스북은 데이터를 수집·활용하는 과정에서 개인정보보호법을 위반하거나 데이터 독점에 따른 반독점법의 규제를 받을 가능성이 높음
- 그림 2 FANG(Facebook, Amazon, Neflix, Google) 주가 및 주가수익비율(P/E Ratio)
  ※ 출처 : The Economist(2018.4.28.)
- 실제로 미국 의회는 페이스북이 고객 데이터를 부적절하게 사용한 협의로 마크 저커버그를 불러 4월 10일부터 이틀간 청문회를 개최
- 2016년 미국 대통령 선거에 러시아 정부가 페이스북을 이용하여 선거에 개입했고 빅데이터 분석업체 케임브리지 애널리티카는 페이스북으로부터 사용자 정보를 넘겨받아 대선 판세를 왜곡하는 데 사용했다는 혐의로 청문회 개최3
- 하지만 디지털 기술과 비즈니스 모델에 대해 무지한 상하원 의원들의 수준 낮은 질문이 이어지자, 정부가 기업으로부터 소비자를 더 이상 보호할 수 없다는 위기위식과 테크 기업에 대한 규제를 강화해야 한다는 자성의 목소리가 더욱 커짐
- 오린 해치(Orrin Hatch) 상원의원은“페이스북이 공짜인데 어떻게 돈을 버는가?”라는 질문으로 비난과 조롱은 받은 바 있음
- 그림 3 청문회에서 질의 응답하는 오린 해치 상원의원과 마크 저커버그 페이스북 CEO
  ※ 출처 : c-span.org
- 구글 역시 검색 결과의 정치적 편향성에 대해 도널드 트럼프 대통령과 백악관의 비난을 받으며 정보의 독점과 왜곡 등에 대한 규제 가능성이 높아지고 있음
- 트럼프 대통령은 8월 29일 트위터를 통해 구글을 통해 트럼프를 검색하면 95%는 좌파 미디어의 부정적이고 거짓된 내용으로 채워진다며 구글을 공격
- 래리 커들로 백악관 국가경제위원회 위원장은 구글은 면밀히 조사하겠다고 발표
- 도널드 트럼프 대통령은 아마존닷컴의 전자상거래와 미디어 사업에 대해서도 지속적으로 비판
- 미국 우체국이 아마존의 택배를 배달할 때마다 평균 1.5달러 손해 볼 정도로 불공정한 택배 위탁 계약을 맺었으며, 세금도 제대로 내지 않는다고 비난
- 아마존닷컴의 CEO 제프 베조스가 보유한 일간지 워싱턴포스트에 대해서는 아마존 닷컴의 로비스트에 불과하다고 비난
- 그림 4 구글과 아마존닷컴을 공개 비난하는 도널드 트럼프 대통령 트위터
  ※ 출처 : bbc.com

2년 8개월 만에 모습을 갖춘 미국 연방거래위원회(Federal Trade Commission)

연방거래위원회는 1914년 설립된 최초의 독점 규제 기관으로서 반독점법에 대한 체계적인 이론적 토대와 강력한 집행 능력을 갖췄다는 평가를 받아 왔음
미국은 19세기 말부터 정유, 철강, 담배산업 등에서 대기업의 시장 지배력 남용 행위가 심화되자 이에 대한 규제의 필요성을 인식하고 반독점법을 제정
1890년 세계 최초의 반독점법인 셔먼법(Sherman Act)이 입법화되고 1914년 이를 구체화한 클레이튼법(Clayton Act)을 통과시킴
클레이튼법 제정과 동시에 이에 대한 수사권과 판결권을 갖는 연방거래위원회가 탄생 하면서 독점 규제가 체계적으로 발전할 수 있는 토대를 마련
하지만 2015년 8월부터 2017년 3월까지 3명의 위원이 중도 퇴진했으나 대통령이 새 위원을 임명하지 않아 2년 8개월간 개점휴업 상태를 지속함
연방거래위원회는 상원의 동의를 받아 대통령이 임명하는 5명의 위원(Commissioner) 으로 구성되며 위원의 임기는 7년임
2015년 8월 조슈아 라이트(Joshua D. Wright) 위원, 2016년 3월 줄리 브릴(Julie Brill)위원, 2017년 3월 아디스 라미레즈(Edith Ramirez) 위원이 중도 사임함
2명의 위원만이 남아 있던 2017년 연방거래위원회는 아마존닷컴, 구글이 신청한 모든 인수합병 신청을 경쟁제한효과 등에 대한 엄격한 조사 없이 모두 승인하여 개점휴업 중이라는 비난을 받음

표 1 2017년 이후 구글과 아마존닷컴의 주요 인수합병 기업

<표 1> 2017년 이후 구글과 아마존닷컴의 주요 인수합병 기업
구 글			아마존닷컴
기업명	인수 일자	사업 영역	기업명	인수 일자	사업 영역
Kaggle	2017.3.8.	빅데이터 분석	Harvest.ai 2	2017.1.9	인공지능 보안
Owlchemy Labsv	2017.5.10.	가상현실	Whole Foods 2	2017.6.16	식료품 유통 판매
HTC(일부)	2017.9.21.	모바일 기기	Graphiq	2017.7.20	인공지능 비서, 검색
60db	2017.11.11. 콘	. 콘텐츠 미디어	Thinkbox SW	2017.3.6	클라우드
Cask	2018.5.14.	빅데이터 분석	Souq.com	2017.7.3.	전자상거래

※ 출처 : 위키피디아를 토대로 작성

2018년 5월 1일 조셉 시몬스 위원장이 취임한데 이어 다음 날 3명의 위원이 부임하면서 연방거래위원회는 5인 위원 체제를 완비함4
2018년 5월 2일 노아 필립스(Noah J. Phillips), 로힛 초프라(Robit Chopra), 레베카 슬로터(Rebecca K. Slaughter) 등 3명의 위원이 동시에 임명
위원 5인 중에서 시몬스 위원장과 필립스, 올하우센 위원은 공화당, 초프라와 슬로터 위원은 민주당 소속

표 2 새롭게 구성된 미국 연방거래위원회 위원 명단(2018년 9월 현재)

<표 2> 새롭게 구성된 미국 연방거래위원회 위원 명단(2018년 9월 현재)
이름	조셉 시몬스 위원장	모린 올하우센 위원	노아 필립스 위원	로힛 초프라 위원	레베카 슬로터 위원
임명일자	2018년 5월 1일	2018년 5월 1일	2018년 5월 2일	2018년 5월 2일	2018년 5월 2일
당적	공화당	공화당	공화당	민주당	민주당
이력사항	반독점법 전문 변호사	FTC 정책기획 담당실장	Cornyn 상원의원 Chief Council	소비자 금융 보호국	Yale Law Journal 편집인

※ 출처 : 연방거래위원회 홈페이지 정보를 재구성

미국도 유럽을 쫓아 테크기업에 대한 감시와 규제를 강화할 것으로 전망
- 미국은 자국 기업 보호 논리로 테크기업에 대한 규제를 등한했던 과거와 달리 향후 감시를 강화할 것으로 전망
- 테크기업의 데이터 독점력은 공정 경쟁을 저해하는 문제를 야기할 뿐만 아니라 개인정보 보호를 침해하여 소비자 보호 이슈까지 범위가 확산됨
- 또한 테크기업의 독점력의 원천이 정보이기 때문에 경제적 독점력을 정치적 영향력으로 쉽게 전환할 수 있게 되어 정치권의 견제가 강화됨
- 실제로 연방거래위원회는 현재의 반독점법을 보완하여 테크기업의 반독점 행위에 대한 규제를 강화해야 한다는 데 의견을 같이함
- 조셉 시몬스 연방거래위원회 위원장은 미국 의회의 페이스북 청문회에서 거대 테크 기업이 제대로 규제할 수 있도록 반독점법이 강력해져야 한다고 주장
- 레베카 슬로터 연방거래위원회 위원은 구글이나 페이스북과 같은 테크기업을 규제하기 위해 과거 가격과 생산량 등 정량적인 반독점 규제를 서비스에 대한 접근 금지, 혁신을 저해하는 행위, 작은 규모의 기업이 경쟁하기 어려운 시장 구조를 만드는지 등 반독점 행위의 범위를 넓히고 정성적인 분석까지 고려해야 한다고 주장함
- 소비자 금융 보호국에서 근무한 바 있는 로힛 초프라 위원은 개인정보보호 등 소비자 보호 정책을 강화하는 데 주력할 것으로 예상됨
- 향후 미국 규제당국은 테크기업을 고려하여 한발 앞서 반독점법을 정비하고 있는 유럽의 규제 논리를 참조할 가능성이 높음
시사점
- 유럽에 이어 미국도 테크기업에 대한 규제의 필요성과 반독점법 보완에 대한 공감대가 형성되고 있는 바, 우리나라 역시 제도 정비 방안을 고민할 필요
- 예를 들어, 현재의 반독점법은 제조업 중심의 산업화 시대에 만들어져 기업의 독점력 행사 여부를 수량 제한이나 가격 인상으로 판단하는데, 테크기업의 서비스는 대부분 무료이고 생산량을 측정하기 어렵기 때문에 규제가 불가능
- 이에 대해 독일은 2017년 세계 최초로 디지털 플랫폼의 시장지배력을 계산하기 위한 가격, 수량 외의 추가적인 기준을 경쟁법에 포함시킴5
- 네트워크 효과, 사용자의 전환 비용, 데이터 접근성, 혁신 저해 효과 등을 포함
- 독일 연방 카르텔국(Federal Cartel Office)은 개정된 경쟁법에 근거하여 페이스북이 사용자로부터 과도한 데이터를 수집하는데 독점력을 남용하는지 조사 중
- 또한, 국내 기업이 글로벌 테크기업에 역차별 되는 부분을 점검하고, 이에 대한 해결책을 마련할 필요
- 국내 기업의 망사용료는 유튜브, 넷플릭스 등 글로벌 기업의 망 이용대가보다 훨씬 높게 책정되어 재정 부담이 크고 서비스의 품질 역시 저하
- 또한 개인정보보호 등의 국내 규제는 국내에 서버를 두지 않는 해외 기업에게 적용되지 않아 규제의 비대칭성이 존재
- 지난 5월 시행된 유럽의 개인정보보호법(GDPR)은 기업의 위치가 아니라 특정 지역에 서비스를 제공하는 사업자는 동일한 법을 적용한다는 원칙을 천명
- 1 The Economist(2018.4.28.),「DeFANGed? : America’s Tech Giants are Growing, but so is Investor’s Caution」
- 2 유재흥,「도대체 페이스북에 무슨 일이 있었는가?」, 월간SW중심사회, 2018년 8월호.
- 3 슬로우뉴스(2018.4.3.),「페이스북은 민주주의의 적인가?」
- 4 The Economist(2018.4.28.),「A Fresh FTC : The Not Fomous Five」
- 5 Justus Haucap(2018.4.),「A German Approach to Antitrust for Digital Platforms」, 2nd Annual Antitrust and Competition Conference.